[지방분권 릴레이 기고(3)] 지역주권의 논리와 헌법개정

중등학교에서 공부했던 주권의 개념이 뿌리로부터 흔들리고 있다. 우리는 주권을 가리켜 대외적으로 독립, 대내적으로 최고라고 배웠다. 그런데 오늘날 세계화가 진전되면서 국가의 중요한 문제가 국제적인 기구나 국가 간 협약에 의해서 결정되는 현상이 일상화되어 있다. 미국이나 중국과 같은 강대국조차도 자국의 문제를 독립하여 결정하지 못하는 경우가 늘어나고 있다. 하물며 다른 나라에 있어서는 말할 나위가 없다. 즉, 대외적인 환경 변화가 주권 개념의 뿌리를 흔들고 있다. 또한 국가의 대내적 최고성도 흔들리고 있다.

일본에서 지역 주권의 개념이 등장한 것은 지역 문제를 지역이 알아서 결정할 수 있을 정도의 자율성을 인정해야 한다는 희망을 표현한 것이라 볼 수 있다. 실제로 연방형 국가에서는 일정 분야에 대한 결정은 지방정부인 주정부가 최종적인 결정권을 갖는다. 이러한 분야에 대해 연방정부가 개입하는 것은 허용되지 않는다. 독일의 경우 경찰 분야나 교육 분야, 문화 분야 등에 있어서 연방정부는 행정권은 물론 입법권도 행사하지 못한다. 연방이 개입하는 경우에 헌법재판소가 위헌결정을 한다. 지방이 독자적으로 결정하고 최종적인 책임도 지도록 하고 있다.

지금 우리의 지방자치단체는 하는 일마다 중앙정부의 개입으로 무엇 하나 새로운 것을 하기가 어렵다. 무슨 일을 하든지 자신의 돈으로 충당하기가 어려우니 중앙정부에 도움을 청해야 한다. 지방 살림을 중앙정부에 의존하다 보니 중앙정부가 시키는 대로 고분고분할 수밖에 없는 처지가 된다. 이는 마치 자식이 성장해 성년이 되고 분가를 해도 여전히 부모에게 의존해서 사는 마마보이와 다를 게 없다. 자식을 위한다고 도와주고 잘못된 길로 빠지지 않도록 일일이 간섭을 한 것이 자식을 망치고 있다. 우리의 지방 정책도 마찬가지다. 전국의 지자체를 마마보이로 만들고 있다. 지방이 제 손으로 새로운 길을 개척하는 혁신적인 기능을 기대하기 어렵게 만들고 있다.

지방정부가 예산을 낭비하고, 책임도 지지 않는다는 비판을 많이 하지만 현재의 구조 속에서는 개선할 수가 없다. 남의 돈을 타서 쓰니 헤플 수밖에 없고, 아껴서 써야 할 동기가 주어지지 않는다. 많이 타 와서 많이 쓰면 된다는 생각이 지배한다. 재정 낭비와 무책임을 조장하고 있다. 이를 극복하기 위해서는 이제 지방을 자립시키고 자기 책임하에 자기 살림을 살도록 만들어야 한다. 지방 문제는 지방이 책임 있는 결정을 하고, 필요한 돈도 스스로 마련하도록 해야 한다. 지역이 잘사는 것도, 못사는 것도 지방 책임이 되도록 해야 한다. 최종적인 결정을 하는 자가 결과에 대한 최종적인 책임도 지도록 해야 한다. 지역 주권은 지역 책임의 다른 표현이다.

지방은 자신의 발로 일어서야 한다. 이를 위해 원래 지방에 속해야 할 결정권과 재원을 국가에 요구하여야 한다. 더 이상 중앙정부의 시혜를 구걸할 것이 아니라 자원의 배분을 요구해야 한다. 중앙정부가 독점하고 있는 입법권과 재정권을 지방에 넘기도록 요구해야 한다. 현행 헌법은 지방자치를 보장하고 있기는 하지만 주민 수가 수백 명 혹은 수천 명인 마을 단위의 자치권만을 예정하고 있다. 주민이 수만, 수십만, 수백만 내지 천만 명에 이르는 우리의 지방정부에 대해서는 맞지 않는 옷이다. 더 이상 맞지 않은 옷에 사람을 맞추려 해서는 안 된다. 지방정부가 자신의 두 발로 일어서는 데 헌법이 장애가 된다.

지방정부가 독자적으로 활동하고 책임을 지는 데 족쇄가 되지 않도록 헌법을 개정해야 한다. 지방의 실패는 헌법의 실패에 그 원인이 있다. 헌법을 개정해서 지역 문제를 지역의 힘으로 해결할 수 있도록 해주어야 한다. 지역은 지역의 힘으로만 일어설 수 있다는 것을 경험을 통해서 충분히 배웠다. 중앙정부가 약속하는 지역 발전계획을 더 이상 신뢰할 수 없다. 이번 대통령선거에서 지역 주권을 침해하는 헌법을 개정하기 위한 국민적인 합의를 도출해 내고, 차기 정부에서는 이를 실천하도록 해야 한다.

이기우/인하대 교수