◆경상도-전라도-충청도의 소모전... 이대로 둘텐가

우리나라는 지방자치제도를 시행하고 있지만 '반쪽 자치'라는 비아냥을 듣고 있다. 재정권과 인사권 등이 여전히 중앙정부에 있기 때문에 중앙집권체제의 폐해가 계속되고 있다. 이에 <오마이뉴스>는 대선을 앞두고 '지방분권개헌국민행동'과 공동으로 지방자치제의 현주소를 진단하고 대안을 모색하는 기획을 진행한다. [편집자말]

현행 헌법은 제117조와 제118조에서 지방자치를 보장하고 있으나 헌법이 예정하고 있는 지방분권의 종류와 수준은 중앙정부가 결정한 정책을 집행하는 행정적 분권에 그치고 있다. 이러한 헌법규정은 선진국가에서 주민수가 수 백명이나 수 천명에 이르는 동네수준의 지방자치단체의 자치권을 보장하기 위한 것이다. 우리와 같이 주민수가 수 십만에서 수 백만을 넘어 천만에 이르는 지방자치단체의 자치활동을 위해서는 현행 헌법이 뒷받침이 되는 것이 아니라 활동을 못하도록 발목을 잡는 족쇄가 되고 있다.

지방 주도로 다양한 정책을 개발하고, 지방의 힘으로 지역을 발전시키는 데 헌법이 걸림돌이 되고 있다. 예컨대, 기업유치나 지역교통정책을 위한 조세정책이나 도시계획의 독자적인 추진은 원천적으로 봉쇄되어 있다. 독자적인 교육프로그램을 도입한다거나 문화정책을 추진하는 것도 불가능한 실정이다. 한마디로 지방의 활력은 중앙정부에 의한 획일적 지침에 의하여 질식당하고 있으며, 이러한 질곡의 원인이 헌법에 있다는 점에 문제의 심각성이 있다. 이제 헌법개정을 통하여 지역발전의 걸림돌을 제거하고 지역발전의 디딤돌을 확보해야 한다. 지방분권을 위한 헌법개정을 요구하는 시대적 요구로 다음을 들 수 있다.

◆위험사회, 고도의 지방분권적인 국가운영 요구

먼저 헌법의 기초가 되는 시대적 환경의 변화를 들 수 있다. 현행 헌법이 제정될 1987년의 상황은 오늘날과 매우 달랐다. 헌법의 기초가 된 시대적 배경은 엘리트 중심의 산업사회와 국경이 닫힌 민족국가를 배경으로 하고 있었다. 산업사회에서는 강력한 중앙정부와 엘리트관료에 의한 일사분란한 일극(一極)중심의 국가동원체제가 필요하였다.

국경이 폐쇄된 민족국가와는 달리 세계화된 시대에는 개방성과 창의성, 다원성이 요구된다. 많은 국내적인 문제가 국가 내에서 결정되지 못하고 국제적인 영향에 의해서 좌우되기도 한다. 따라서 대외적으로 독립이라는 주권개념은 근본적인 수정이 불가피해져 가고 있다.

또 국가는 대내적으로 최고라는 수직적인 주권개념도 오늘날 지방화시대에 지방주권에 의한 수평적 협력과 경쟁관계라는 개념으로 변화되고 있다. 산업사회에서 지식정보사회의 전환도 중앙집권적인 권력구조를 해체하고 지방분권적인 국가경영체제를 요구한다. 지방의 다양성과 창의성을 통해서 아래로부터의 혁신이 요구되고 있다.

또한 오늘날 위험사회는 고도의 지방분권적인 국가운영을 요구하고 있다. '계란을 한 바구니에 담지 말라'는 격언은 주식투자뿐만 아니라 국가경영에도 적용된다. 중앙집권적 국가에서 정책의 실패는 전국적인 영향을 미치지만, 지방분권국가에서는 그 영향이 그 지방에 한정된다.

둘째, 언제든지 닥칠 수 있는 통일문제를 해결하기 위한 방안도 지방분권적인 헌법개정을 요구한다. 현행 헌법은 통일을 수용할만한 준비가 전혀 되어 있지 않다. 물론 현행 헌법은 평화통일에 대한 의지는 확고하지만 그뿐이다. 통일 후 평화체제를 구축하고 공존을 보장하는데 현행 헌법의 중앙집권적 하향적 국가운영체제는 장애로 작용할 것이 명백하다. 매우 이질적이고 특수한 북한지역과 남한지역이 공존할 수 있는 여유와 포용공간을 현행 헌법에는 거의 찾아볼 수 없다. 한 그릇에 담기 어려운 이질성과 다양성을 억지로 한 그릇에 담아 두는 경우 내부적인 갈등과 대립으로 인하여 실질적인 통합은 어렵게 된다.

이러한 문제를 해결하기 위해 각 국가들은 통일의 해법으로서 연방제도를 채택해 왔다. 미국연방제도, 호주연방제도, 스위스 연방제도 등 각국의 연방제도는 분리된 국가를 통합하는 집권과 분권의 균형원리로서 채택되었다.

만약 현행의 헌법체제하에서 통일을 하는 경우 흡수병합을 하는 쪽과 흡수합병을 당하는 쪽 간의 갈등과 대립을 극복하기 어려운 문제가 발생한다. 이에 남쪽과 북쪽의 특수성과 다양성을 인정하면서도 전체로서 가치질서의 동질성을 유지할 수 있는 연방제도 내지 고도의 지방분권적인 헌법체제의 도입이 필요하다. 이 경우 연방제라는 표현을 꼭 사용하는 것이 중요한 게 아니라 각 지역의 다양성과 특수성, 독자적인 정치결정의 과정과 내용이 보장되는 고도의 분권적 질서를 헌법에 실질적으로 보장하는 것이 중요하다.

다만 북한에서 주장하는 고려연방제 통일방안처럼 남한과 북한을 각각의 지역단위로 하는 연방제 통일방안은 양 지역의 극단적인 대립과 갈등을 야기할 수 있고, 다양한 정책적인 실험을 어렵게 할 우려가 있기 때문에 바람직하지 않다고 본다. 남한지역과 북한지역에 각각 적어도 3개 내지 10개 정도의 지역단위를 인정하고, 각 지역단위에게 고도의 자치권과 재정권을 부여하는 것이 현실적인 방안이 될 수 있다. 남한과 북한은 양극체제 대신 다극적 분산체제를 도입하고, 각 지역의 경영을 각 지역의 주민과 지역정부에게 맡기고 책임을 지도록 해야 한다.

이를 위한 권한과 재원의 배분문제를 헌법적으로 보장해야 한다. 이러한 통일헌법체제는 국경이 붕괴된 이후에 도입하기는 어렵다. 통일상황이 초래되기 이전에 미리 통일체제를 담은 헌법질서를 남한에 먼저 실현하고, 통일 상황에서 북한의 여러 지역에 대해서도 남한의 지역과 대등한 지위를 인정하도록 하는 것이 바람직하다.

◆지역발전을 위해서도 지방분권 헌법개정 필요

셋째로, 지역주의의 순기능을 강화하고 역기능을 극복하기 위해서 지방분권 헌법개정이 필요하다. 한국정치에 있어서 지역주의 문제는 망국병의 원인으로 제거대상으로서만 거론된다. 경상도지역, 호남지역, 충청도지역의 투표성향은 다분히 감정적이며 비이성적인 지역주의 경향을 보이고 있다. 합리적인 정책은 실종되고 지역 간에 뺏고 빼앗기는 제로섬의 소모전을 초래하는 지역주의는 분명 극복되어야 한다.

그러나 지방색이나 지역주의를 나쁜 것으로만 치부하는 것은 잘못이다. 지역에 대한 열정과 애정을 바탕으로 하고 있다는 점에서 이를 적극적으로 수용하여 순기능을 할 수 있는 정치체제가 필요하다. 오늘날 새로운 국가경영체제로서 지역주의(regionalism)가 강조되고 있다. 우리나라에서 지역주의의 역기능을 강화하고 미래지향적인 정치를 무력화시키는 원인은 중앙정부가 자원배분과 지역발전을 주도하면서 특혜지역과 차별지역으로 차등대우를 하기 때문이다.

이러한 폐단을 극복하기 위해서는 그 지역문제는 그 지역에서 결정하도록 자원과 권한을 배분하고, 지역발전에 대한 책임을 지역에서 지도록 하면 된다. 그러면 지방색이나 지역주의는 당해 지역을 발전시키고, 지역 간 선의의 경쟁을 유발하는 원동력이 될 수 있다. 지역주의가 순기능을 하고 지역발전을 위한 선순환을 할 수 있도록 하기 위해서는 지역발전을 지역주민과 지역정부가 결정하고 책임을 지도록 하는 고도의 분권적인 헌법구조로 전환하는 것이 필요하다. 이는 통일 후의 지역주의 문제를 극복하기 위해서도 필요하다.

넷째로, 지역발전을 위해서도 지방분권 헌법개정이 필요하다. 지방분권이 지역 간 경제적 불균형을 야기할 수 있어 지역 간의 균형발전을 어렵게 한다는 주장이 적지 않다. 예컨대, 지방재정 자율성을 인정하여 지방자치단체의 조세권을 강화하면 지역 간의 조세수입 격차가 커질 것이고, 이는 결국 빈익빈 부익부를 심화시킬 것이라는 주장이다. 지역 간의 경제적 불균형은 중앙정부가 개입하여 해결해야 하므로 지방분권을 강화하는 것은 이에 역행한다는 것이다.

이러한 논법을 따르면 중앙집권적인 국가가 되어야 지방균형발전이 가능하다는 것이 된다. 이는 역사적인 경험과 일치하지 않는다. 가장 중앙집권적인 전체주의 국가에서 지역 간 균형발전이 이루어졌는지, 예컨대 구소련이나 북한과 같이 극단적인 평등지향적인 중앙집권국가에서 잘사는 지역과 못사는 지역의 격차가 미국이나 독일과 같은 지방분권적인 국가보다 작다고 하는 것은 사실과 부합되지 않는다.

이는 마치 개인 간의 소득격차를 줄이기 위해서 개인에게 자유로운 활동을 허용해서는 안되고 국가가 개입해서 소득을 재배분해야 한다는 주장과 다를 바 없다. 이는 결국 지방의 창의적이고 자생적인 노력에 의한 지역발전 대신에 중앙정부에 의한 강제적인 배분에 의해 잘사는 지방과 못사는 지방 간의 격차를 줄이겠다는 발상으로 균형발전이 아니라 균형퇴보를 가져올 수 있는 퇴행적인 발상이라 하지 않을 수 없다. 일차적으로 각 지역이 지역발전을 위하여 모든 역량을 동원할 수 있도록 자율성을 충분히 부여하고 그 결과 발생한 결과를 조정하는 차원에서 지역 간의 균형발전을 논의하여야 한다.

이를 지역발전의 과정에서 국가개입으로 대체하려는 경우에 모든 지방은 자생적인 발전을 꾀하는 대신 중앙정부만 쳐다보고 의존성을 높일 것이다. 지방은 지역 간 발전을 위한 경쟁을 하는 대신에 중앙정부로부터 자원을 많이 타오기 위한 제로섬 경쟁에 몰두할 것이다. 비효율과 도덕적해이로 인하여 지역발전은 저해되고 지방의 중앙의존은 더욱 심화되어 중앙집권은 더욱 강화되고, 지역발전은 점점 멀어지는 악순환구조가 될 수 있다.

이러한 악순환의 고리를 끊고 선순환구조로 전환하기 위해서는 지역발전은 지방책임에 맡기고, 중앙정부는 간섭을 하지 말아야 한다. 잘사는 지역에 대해서는 내버려두고, 못사는 지역에 대해서만 국가가 도와주는 결과 조정의 역할을 하는 것으로 족하다.

◆이기우 인하대학교 법학전문대학원 교수