우리나라는 지방자치제도를 시행하고 있지만 '반쪽 자치'라는 비아냥을 듣고 있다. 재정권과 인사권 등이 여전히 중앙정부에 있기 때문에 중앙집권체제의 폐해가 계속되고 있다. 이에 <오마이뉴스>는 대선을 앞두고 '지방분권개헌국민행동'과 공동으로 지방자치제의 현주소를 진단하고 대안을 모색하는 기획을 진행한다. [편집자말]

지방정부는 중앙정부의 하청기관이 아니다. 그럼에도 1991년 지방자치가 부활된 이후에도 중앙정부가 국가재정을 움켜쥐고 자치단체에 배분해 주는 재정구조를 유지하고 있다. 그 결과, 현재 17개 시도 중에는 서울시 1곳, 시군구 중에는 6개 시만 국가로부터 지방교부세를 받지 않고 자주재원으로 살림하고 있다. 지방정부는 중앙정부의 눈치를 볼 수밖에 없고 재정적으로 의존할 수밖에 없어 실질적 지방자치는 요원한 것이다.

이 때문에 MB정부는 자주재정 확충을 위해 지방소득·지방소비세 도입을 결정하였다. 지방재정의 자율성이라 함은 지방정부가 중앙정부 또는 상급자치단체의 통제를 받지 않고 세입과 세출을 자유롭게 결정하는 것을 의미한다. 이렇게 될 때, 지방재정은 중앙정부에 의한 독점적 재정운영보다 분권화된 자율적 시스템이 지방정부간 경쟁을 유도함으로써 공공재의 최적 공급을 실현시킬 수 있다. 즉, 지방공공재는 지방분권화를 통해 선호의 다양성을 수렴할 수 있으며, 재정분권에 따라 책임성과 의무가 이전되어 자원배분의 효율성이 확보될 수 있다.

국가보조금 비중, 급증 추세

▲  지방분권개헌국민행동이 지난달 대선후보 지방분권 정책공약 비교분석 발표 및 지방분권 촉구 기자회견을 열 당시의 모습.
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그런데 해방 이후 지금까지 지방재정은 자율성이 확대되기 보다는 교부세와 보조금 등의 이전재원이 확대되고 있다. 국가의 통제 경향이 가속화되고 있는 것이다. 중앙정부로부터의 이전재원 비중이 높을수록 재정운용에 있어서 지방자치단체의 자율성이 제약을 받아 지역특성에 부합되는 창의적·독자적 지방사업 수행이 곤란하다.

우리나라 지방정부의 조세수입은 총 조세수입의 20% 수준에 불과하기 때문에 지방정부 세출을 충족시키려고 중앙정부로부터 상당한 이전재원을 받고 있다. 이러한 이전재원 중 가장 큰 문제는 국고보조금이다. 국고보조금은 조건부 보조금이라는 특성 때문에 중앙정부 입장에서 지방을 통제하는 수단으로 활용하는 경향이 있다.

특히, 국고보조금제도 자체의 비효율과 낭비 요인이 상존하고 있다. 지방정부보다 중앙정부가 정한 우선 순위에 따라 소액 분산투자, 지방비 매칭(matching)과 사후정산에 따른 낭비요인이 발생하는 것이다. 또 투자 우선 순위가 낮은 지역의 민원사업을 국비확보를 통해 추진하는 등 비효율적인 요소도 있다.

문제는 2004~2005년에 걸친 지방재정 개혁 이후에도 국고보조금은 지속적으로 증가하고 있다는 데 있다. 다음 표는 연도별 국고보조금 및 이에 따른 국고보조사업규모가 지속적으로 확대되고 있음을 보여준다. 2007년에는 32조원(지방예산 대비 약 28%)에서 2012년에는 53조(지방예산 대비 약 35%)원으로 대폭 증가 하였다.

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반면, 국비 보조율은 2007년 약 70%에서 2012년 약 60%로 축소되어 지방정부의 부담은 10조원이나  급증하였다.

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국고보조사업 증가에 따른 자체 수입 잠식 실태

이상과 같이 국가가 당연히 해야할 사업을 포함한 국고보조사업이 지속적으로 급증한 결과, 국고보조사업 지방분담금 증가액이 교부세 증가액보다 5년 평균 6145억원을 상회하였으며, 지방정부의 자체수입까지 잠식하고 있는 실정이다. 국고보조사업비가 확대될수록 지방정부의 자체수입은 그만큼 잠식되기 때문에 국고보조사업 확대를 마냥 즐길 수 없는 구조적인 문제를 안고 있다.

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국고보조사업의 문제점으로서는 첫째, 중앙과 지방정부의 도덕적 해이를 유발시킨다. 중앙정부는 지방비 부담을 활용하여 국고보조사업을 편성할 경우, 이 사업을 담당하는 조직을 확대하는데 활용하고 있다. 지방정부 역시 재정 책임성이 작은 보조사업을 자체사업 보다 선호하고 있다. 예를 들면 철봉설치·지방 인형극 공연, 숲길 조성·각종 마을가꾸기 사업 등까지도 국고보조사업으로 추진하고 있다. 주민은 국고보조금을 '눈먼 돈'으로 보고 그 유치실적을 단체장의 평가 기준으로 삼고 있는 분위기이다.

둘째, 지방교부세제도 기능이 약화되었다. 지방교부세는 지방재정조정제도로서 산식에 의해 교부액이 결정된다. 반면 매년 조정 가능한 국고 보조율 및 차등 보조율을 통해 실질적으로 국고 보조사업이 지방재정 조정 기능까지 발휘하고 있다. 따라서 지방정부의 재정자율성 확대만이 실질적 지방자치 실현의 전제조건이다.

지방정부의 재정자율성과 책임성 확대 방향

따라서 지방정부의 재정 자율성과 책임성을 확대하는 방향으로 나아갈 필요가 있다. 우선 중앙-지방정부간 과세권배분의 일반적인 기본원리는 중앙정부에게 공평한 소득분배와 거시경제안정을 위한 세원을 할당해야 한다. 공공서비스의 편익에 대하여 지방세가 가격기능을 할 수 있도록 제도화 할 필요도 있다.

또 2013년을 지방자치 도약의 해로 자리매김하기 위해서는 국고보조금 개혁이라는 관점은 동일하게 유지하되, 방향은 의존재원 중심의 지방재정구조를 자주재원 중심의 지방재정구조로 개편해야 한다. 즉, 국고보조사업의 성격에 따라 국가사업, 지방정부 자체사업으로 구분하고, 한정적인 경우에만 국고보조사업으로 운용할 수 있도록 제도를 개선하자는 것이다. 이를 위해서는 부처 이기주의 차원이 아닌 지방정부의 경쟁력 강화 차원에서 지방재정제도의 전면적 개혁이 절실하다.

마지막으로 2013년에는 중앙정부가 지방재정의 자율성을 확대하는 원년으로 선포하여야 한다. 지방분권촉진특별법상의 재정분권과제로서 중앙정부의 재정에 의존할 수밖에 없도록 구조화되어 있는 지방재정구조를 자주재원 중심으로 개혁해야 한다. 강운태 광주시장은 5:5 수준까지 국세-지방세 조정을 제안하기도했다. 지방세의 가격기능이 작동될 수 있는 지방교부세제도 개선하고, 중앙 정부 주도의 국고보조사업의 개혁 등 지방재정제도의 전면적이고 실질적인 개혁이 추진되길 기대한다.

미래를 위해 가장 바람직한 재정개혁은 국가-시도-시군구가 각각 자기살림을 자기재원으로 살도록 제도화하는 것이다. 다음으로는 시도와 일반시는 의존재원인 지방교부세 없이 자주재원만으로 자기살림을 꾸릴 수 있도록 제도화해야 한다.