[지방분권 릴레이기고5] 왜 지방분권형 개헌인가
 
  
대통령선거가 진행되면서 국가균형발전과 지방분권이 주요 이슈로 등장하고 있다. 주요 후보들이 기초지방선거 정당공천 폐지를 제안하거나 그에 동의하고, 일부 후보진영은 폐지법을 국회에 제출하기도 했다. 논의과정에서 국가 기본질서의 변화를 추구하는 지방분권형 개헌 문제가 새롭게 관심을 끌고 있다. 개헌문제는 지방분권과 국가균형발전은 개별적 접근도 필요하지만, 그것을 총괄할 수 있는 국가시스템 변화가 필요하다는 데서 출발한다.  
지방자치가 시행되고 있음에도 불구하고 이런 문제가 거듭 제기되는 것은 무슨 까닭일까. 우리나라 세금은 지방세가 20%, 국세 80%로 되어 있다. 지방정부가 스스로 쓸 수 있는 예산은 거의 없다. 동네 살림에 필요한 예산은 스스로 조달할 수 없으니 중앙정부에 가서 구걸하다시피 얻어다 써야 한다. 중앙정부는 언제나 고압적이다. 재정분권의 절박성을 분명하게 드러내 준다. 그리고 지방정부에서 무언가 새로운 일을 하려면 그에 필요한 조례를 제정해야 한다. 일을 하려 해도 할 수가 없는 것이다. 자치입법권을 포괄적으로 보장해야 하는 이유가 여기에 있다.

지방정부의 자주 재정과 조례 제정의 자율성은 국가균형발전과 지방분권을 이루기 위한 전제 조건이다. 그 밖에도 자치와 분권과 균형발전을 막는 다양한 요소들이 있다.

오늘날 수도권과 지방, 지역과 지역 사이의 불균형발전은 한국사회의 미래를 가로막는 암적 요소로 여겨진다. 이는 군사독재체제에서부터 오랫동안 이어진 중앙집권형 정책의 결과물이다. 5`16 군사쿠데타 후 박정희 정권은 지방자치를 폐지하고, 국세 비중을 대폭 늘리는 수법으로 국가발전에 이용 가능한 자원을 독점적으로 관리했다. 그들은 자원을 특정지역에 집중 투입하고, 수도권과 재벌 중심의 경제발전정책을 추진함으로써 오늘날의 불균형을 만들었다. 여기서 지역의 균형발전은 도외시되거나 의도적으로 배제되었다.

그 결과 수도권과 지방 사이에 엄청난 격차가 벌어졌다. 수도권은 뇌출혈에 고도비만 수준이고, 지역은 빈혈과 영양실조 상태에 빠져 있다. 수도권에는 사람들이 모여들어 이 나라의 10% 정도밖에 되지 않는 땅에 인구의 50%가 모여 산다. 의사결정권, 자본 등 모든 것이 수도권에는 넘쳐 난다. 이처럼 우리나라에 존재하는 커다란 내부적 격차는 지방을 더욱 병들게 하고, 이제는 어떤 수단으로도 되돌리기 어려운 퇴행성 관성으로 자리 잡고 말았다. 그 책임은 대부분 오래 이어진 중앙집권에 지울 수밖에 없다.

이렇게 고착된 불균형과 구질서를 어떻게든 해소해야 한다. 이를 위해 1987년에 만들어져 25년 동안 지속된 중앙집권형 헌법을 지방분권형으로 바꾸자는 얘기다. 헌법을 바꾸면 그 하위법률도 바꾸고, 나라를 운영하는 기본질서가 바뀔 수 있다는 것이다.

한번 생각해 보자. 1987년이면 어떤 시대이고, 나라 꼴은 어땠는가. 그 시대는 중앙집권적 독재가 판을 쳤고, 인간성의 존중이나 국민들 사이의 소통 같은 것은 전혀 중요하지 않았던 시대다. 당시 개헌은 1980년 개정된 5공 헌법에서 일부 조항만 수정한 것일 뿐 별다른 변화를 이루지 못했다. 그렇게 어설프게 만들어진 헌법이 지금도 자구 수정 하나 없이 그대로 이어지고 있다.  

지금은 사회가 지식정보사회로 이동했다. 그러나 국가 운영의 기본 틀은 여전히 낡은 헌법과 법률에 의해 규제되고 있다. 이제 지식정보사회에 걸맞은 새로운 시스템과 질서를 갖출 때가 되었고, 그 궁극에 지방분권형 개헌이 있다. 새 술은 새 부대에 담아야 한다. 새로운 글로벌 한국에 새로운 한국형 디자인이 필요하다. 굴뚝경제가 아닌 디지털 경제에 맞는 디자인이다. 집권체제로는 더 이상 희망을 만들 수 없는 대한민국의 미래를 새 시대에 맞는 분권형 새로운 정치질서를 건설하는 일은 더 이상 미룰 수 없다.

분권과 균형은 21세기 선진국가, 좀 더 질 좋은 사회, 행복한 사회로 발전하기 위한 기본조건이다. 분권 없이 민주주의 없고, 균형발전 없이 한국의 미래, 선진국 진입은 없다. 지방분권형 개헌을 필두로 한 분권 균형에 대한 진정성 있는 접근은 한국의 미래를 여는 문이다.

류한호/광주대 교수·지방분권개헌국민행동 공동의장