우리나라는 지방자치제도를 시행하고 있지만 '반쪽 자치'라는 비아냥거림을 듣고 있다. 재정권과 인사권 등이 여전히 중앙정부에 있기 때문에 중앙집권체제의 폐해가 계속되고 있다. 이에 <오마이뉴스>는 대선을 앞두고 '지방분권개헌국민행동'과 공동으로 지방자치제의 현주소를 진단하고 대안을 모색하는 기획을 진행했다. 이 기사가 마지막 회다. [편집자말]

용산역 자동 발권기에서 6900원짜리 춘천행 열차표 한 장이 툭 떨어졌다. 출발 시간은 오전 10시, 도착시간은 11시8분이다. 자리에 앉아 책장 30여 쪽을 넘겼더니 춘천역이다. 용산역 에스컬레이터에는 사람들이 줄을 섰는데 춘천역 계단엔 찬바람이 불었다. 용산역 광장 앞은 빌딩 숲인데 춘천역 광장 앞은 허허벌판이다. 불과 한 시간 거리인데, 서울과 지역의 경제 체감기온은 툭 떨어졌다. 이런 현상은 당연한 것일까? 
 
"여기 봐라! 강원도청 코앞의 커피숍이 평일 낮에 문을 닫았다. 서울시청 앞엔 얼마나 커피숍이 많나. 사람도 바글바글하다. 다른 거 볼 필요도 없다. 이걸 보면 우리 지방자치 수준을 알 수 있다."

지난 11일 오후 3시30분께 강원도청을 나서면서 인터뷰 장소를 물색하던 안동규 지방분권개헌국민행동 공동의장은 혀를 찼다. 그는 바로 직전에 썰렁한 도청 기자실에서 대선 후보들을 향해 지방 분권 의제를 대선 공약으로 채택해줄 것을 촉구하는 성명서를 읽고 나오는 길이었다. "지역 주민들의 표심을 자극하려고 '보여주기식 퍼주기' 정책만 발표하지 말고 지방분권 개헌을 약속하라"는 것이다.

"재정권 등 중앙정부가 틀어쥐고 '머리'만 분권시킨 셈"

▲  이창용 지방분권개헌국민행동 상임실행위원장
ⓒ 조정훈	관련사진보기

사실 '지방 분권'이라는 말 자체도 이해하기 어렵다. 게다가 내 삶과는 직접 관련이 없어 보이는 '개헌'이라니… 설상가상이다. 또 골자는 중앙 권력을 지역으로 분산하자는 말인데, 칼자루를 쥔 자들은 서울에서 돈과 함께 권력을 주무르는 자들이다. 이들이 제 살을 도려낼 수 있을까? 하지만 안 의장은 위기에 빠진 대한민국을 수렁에서 건질 수 있는 국가 시스템은 분권이라고 주장한다.   

원래 기자는 이날 대구에서 올라와 경기도청에서 기자회견을 할 이창용 지방분권개헌국민행동 상임실행위원장을 만날 예정이었다. 우리나라 지방자치 현주소를 알려고 일부러 마련한 '공부용 인터뷰'였다. 그런데 한국분권연대 사무실에서 이 위원장과 마주앉아 노트북을 켜는 순간 안 의장이 문을 열고 들어왔다. 당초 계획을 바꿔서 두 분의 '분권 선생님'을 모시고 자연스럽게 인터뷰를 시작했다.
      
우선 분권이란 무엇일까? 일반인에게는 다소 생소하다. 안 의장에게 중·고생도 알아들을 수 있는 말로 설명을 해달라고 부탁했다. 안 의장은 "그럼 집중이 무엇이냐"고 되물었다. 

"독재와 독점, 집중은 개발 논리다. 그런데 지금 어떤가? 시장도, 정부도 실패했다. 시장은 대기업에 집중됐고, 권력은 대통령과 중앙 정부에 집중됐다. 그런데 지금 우리 사회의 가장 큰 문제는 양극화다. 권력과 권한을 분산하는 것으로 풀어야 한다. 집중의 폐해를 막자는 차원에서 이해하면 분권이라는 단어는 그나마 쉽게 이해할 수 있다. 오랫동안 우리사회를 지배했던 국가 중앙 집중 시스템을 분권 패러다임으로 바꿔야 한다."

그래도 좀 어렵다. 이 위원장은 중앙정부에 집중된 권력이 지방정부를 어떻게 옥죄고 있는지를 예를 들어 설명했다.

"중앙정부는 책상머리에서 지역발전 기획서를 짠다. 지역 양로원, 보건소 숫자도 제대로 알지 못하면서 복지 기획을 짠다. 심지어 지방정부가 인턴을 고용하는 것도 결정할 수 없다. 이런 기획서를 지방정부에 내밀고 그 일에 쓰라고 돈을 내려 보낸다. 지방정부 재정의 80%가 이 돈이다. 지방정부 사무의 80%는 중앙정부가 시킨 일이다.

중앙정부는 연말에 성적표도 만든다. 말 잘 듣는 자치단체에 인센티브를 내려 보낸다. 중앙정부가 시킨 일을 제대로 안하면 지방공무원에게 월급도 줄 수 없다. 중앙정부는 할 일이 많아서 무능해지고, 지방정부는 할 수 있는 일이 없어서 무능해진다."    

안 의장은 "지방정부의 재정권과 인사권, 조직권을 중앙정부가 틀어쥐고 있는 상황에서 '머리만 분권'을 시킨 셈"이라고 말했다. 그가 말하는 머리란 선출직 지방자치단체장과 의원을 지칭한다.

"지자체장이 지역 미래 설계하는 부서 만들려 해도 권한이 없다"

그러나 그 머리들도 권한이 없기 때문에 옴짝달싹 할 수 없다는 게 이들의 문제의식이다. 실태를 좀 더 들어보자.

"지역 특성에 맞는 조직을 만들 수가 없다. 행안부가 부서 명칭과 직원 수도 정했다. 조직이나 인사권이 없어서 지방자치단체장이 지역의 미래를 설계하는 차원에서 부서 한 개를 만들려고 해도 권한이 없다."(이창용 위원장)

"도지사는 인사권이 거의 없다. 비서실장과 정무부시장 정도만 데리고 들어갈 수 있다. 이들에게는 인사 이동권만 있다. 상황이 이러하니 자치단체장들이 선거에서 당선되자마자 실국장들에게 둘러 싸여서 아무 일도 못한다."(안동규 의장)

"지역의 다양성을 보장해야 하는데 각 지역 조례도 똑같다. 획일적인 체제다. 프랑스 등의 경우 헌법에 상급기관이 하급기관을 간섭할 권한이 없다고 명시했다. 지방과 중앙이 수평 관계다. 우리는 수직 관계다."(이창용 위원장)

"사람을 뽑을 여건도 안 된다. 자기가 거둬들인 예산으로 공무원 월급을 줄 수 있는 자치단체는 절반 정도다. 이런 상황에서 튀는 행동으로 중앙 정부에 밉보이면 예산 지원마저 줄어든다. 공무원 월급이라도 주려면 울며 겨자 먹기로 시키는 일을 할 수 밖에 없다."(안동규 의장)

이들의 주장을 듣다보니 왜 엄청난 예산을 들여 4년마다 한 번씩 온 나라를 떠들썩하게 만들면서 지방선거를 치르는 것인지 의아할 정도다. 중앙정부가 권력과 재정, 인사권조차 꽉 틀어쥐고 있는 상황이라면 굳이 지방자치제를 실시할 이유가 없다. 그렇다면 어떤 세력이 온전한 지방자치, 즉 분권을 막고 있는 것일까? 안 의장의 말부터 들었다. 

"권한과 재정을 지방정부에 이양하면 중앙 공무원 수가 왕창 줄어든다. 중앙 공무원들은 분권 문제를 국가 시스템으로 이해하지 못하고 자기 목줄이 걸린 밥그릇 싸움으로 생각한다. 중앙에서 권력과 재정을 쥐고 흔드는 기득권 세력이 가장 큰 걸림돌이다."

이 위원장은 또 다른 세력을 추가했다. "중앙 집권 시스템을 구성하는 입법, 사법, 행정부 수뇌부와 관료들이 문제지만, 이런 틀이 익숙하고 이 속에서 이권을 챙기는 거대 중앙언론도 분권을 가로막는 걸림돌"이라고 말했다. 이 말이 끝나기가 무섭게 안 의장은 "맞다! <조중동>에는 분권의 '분'자도 나오지 않는다"고 맞장구를 쳤다. 

"호랑이를 고양이로 그린 참여정부, MB는 고양이 끌고 사라졌다"

▲  한국분권아카데미와 지방분권개헌국민행동은 11일 오후 강원도청 기자실에서 기자회견을 갖고 대선후보들에게 지방분권 개헌 추진 국민협약 체결을 촉구했다.
ⓒ 조정훈	관련사진보기

- 가끔 부정한 짓을 저지른 자치단체장의 얼굴이 언론에 대문짝만하게 도배된다. 지방의원들의 호화 외유를 비판하는 기사도 단골손님으로 지면을 장식한다. 독자들은 그것을 보면서 '저런 사람들에게 지방 권력을 주면 지역 살림 말아 먹겠다'고 생각하지 않을까? 
"좋지 않은 비유지만, 소매치기와 고등 지능범 중 어느 쪽이 더 많은 피해를 주나? 좋지 않은 지방 정치인이 소매치기라면 부정한 중앙 정치인은 전문 사기꾼 수준이다. 중앙정부가 권력을 독점하고 있어서 그 피해는 전국적이다."(안동규 의장)

"중앙정부가 소도둑이라면 지방정부는 바늘도둑이다. 중앙정부에서 폭탄이 터지면 다 죽는다.(웃음)"(이창용 위원장)

- 그럼 참여정부는 어땠나? 분권 의지가 있었나? 이명박 정부와 비교해서 평가하자면?
"참여정부는 호랑이를 그리려다가 고양이를 그렸다. 행정수도 이전으로 상징되는, 중앙 권력을 분산시키고 지방과 중앙의 권한을 나누려고 했다. 일정부분 자원은 분산시키려고 했는데 결정권을 분산하는 데 미흡했다. 그런데 MB정부는 고양이를 끌고 어디론가 사라졌다."(이창용 위원장)

"이명박 정부가 분권이란 타이틀로 한 일은 '제로(0)'다. 노래를 불렀어야지 평가할 게 아닌가. 분권 철학과 의지가 없었다. 대신 중앙 권력을 놓지 않기 위한 기득권의 결속력은 강했다. 중앙언론과 국회의원, 재벌은 물론이고 중앙 공무원 등 반분권 세력들은 확고한 중앙집권 시스템을 구축했다."(안동규 의장)

- 오늘 기자회견에서 '분권형 개헌'을 주장하기도 했는데, 이번 대선 때도 크게 부각되지 않고 있다. 그 이유는 어디에 있다고 보나?
"그동안 크게 이슈화되지는 않았지만, 여러 차례 논의된 주제여서 아이템 신선도가 떨어진다. 둘째로는 '표'에 도움이 안 된다. 유권자들이 서울과 수도권에 집중됐기 때문이다. 이곳에 집중된 권한과 기능을 분산시키자는 이야기인데, 주민들이 환영하겠는가. 또 눈에 보이지 않는 '분권'보다 도로 깔아주는 당근 정책이 표를 얻는 데 도움이 된다."(안동규 의장)

- 그럼 박근혜, 문재인 후보의 분권 의지는 누가 더 센 것 같나? 공약을 한번 분석해봤나?
"학점으로 치면 문재인 후보는 B, 안철수 예비후보는 C+, 박근혜 후보는 C 정도다. 문 후보는 연방제 수준의 분권을 공약했다. 노무현 전 대통령 시절에 만든 기본 그림을 계승 발전시킨 것이다. 그런데 분권 의지는 노무현 대통령보다 약하다. 안철수 예비후보는 단일화를 했는데, 분권을 국가 시스템으로 인식하지 못하고 지역격차 해소의 관점에서 바라보는 것 같다."(안동규 의장)

"박근혜 후보의 공약집에는 지방분권이라는 단어가 한 줄도 없다. 지역 균형발전 의지는 있는 것 같은 데 선거 때 이런 약속은 '대박 공약'이다. 누군들 못 내걸겠나."(이창용 위원장) 

"다이내믹 코리아? 우린 너무 많이 움직인다"

이들은 이날 인터뷰를 하기 전에 경기도청 기자실에서 '분권형 개헌'을 주장했지만 두 사람의 이야기를 듣다보니 아직도 갈 길이 멀었다. 기자는 물론이고 지역에서 오랫동안 분권운동을 해온 이들조차 실제 개헌이 가능하다고 생각할지 의문이 들었다.  

"헌법에 디테일이 들어갈 필요는 없다. '대한민국은 분권국가'라고 명시하자는 것이다. 대통령에게 집중된 권한을 나누는 것이다. 국가 운영 철학을 근본적으로 바꾸는 것이어서 어려울 수도 있는데 의지만 있다면 간단한 작업이다."(안동규 의장)

"정치권에서도 조금씩 분권 인식이 싹트기 시작했다. 중앙권력 구조를 바꿔야 한다는 위기의식을 갖고 있다. 그런데 중앙 권력 구조는 조금 수선해서 쓰자고? 그럼 기득권의 거센 반발 때문에 다시 제자리로 돌아간다.

그래서 개헌을 통해 국가운영 체제의 근본적인 지향을 바꿔야 한다. 쉬운 일이 아니다. 일부 정치인이 움직인다고 해서 가능한 것도 아니다. 주민들의 인식이 바뀌어야 한다. 지역 역량을 강화하면 자신들의 삶이 변화한다는 것을 피부로 느껴야 한다. 이런 여론이 모이면 정치인들을 압박할 것이다."(이창용 위원장)

- 그렇다면 분권으로 지역 주민들이 받는 혜택은?
"지역의 일을 자신이 결정한다는 자존감을 가질 수 있다. 그동안 입만 벌리고 중앙에서 던져준 것을 받아먹었는데 지역의 발전과 복지 문제 등을 자신들이 결정하면 달라진다. 중앙정부도 분권의 수혜자다. 그동안 지역은 불편하고 중앙은 권력을 빼앗길까봐 불안했다."(안동규 의장)

"중앙 집권체제가 다이내믹 코리아를 가져왔다. 다이내믹한 것은 불필요하게 많이 움직인다는 뜻도 된다. 서울 권력이 자원을 배분하기 때문에 공무원들과 기업이 많은 거리를 이동했다. 지역 사회가 자족적으로 운영되고 정주권을 형성하면 굳이 많이 움직일 필요가 없다.

가령 1인당 승용차 하루 이동거리가 세계에서 많은 편이다. 선진국 연평균 노동시간은 1790여 시간이고 유럽은 1400~1600시간이다. 이들은 국민 5만 불~8만 불 국가들이다. 우리의 연평균 노동시간은 2200시간인데 국민 소득 2만 불에서 오락가락한다. 비효율적인 중앙집권 체제 때문에 그렇다."(이창용 위원장)

- 정치권이 결단하면 개헌할 수 있지만, 헌법을 고치는 일이 쉽지 않다. 당장 개헌을 못하더라도 현행 법 체계 내에서 분권형 제도 개선을 한다면?
"자치입법권을 강화해야 한다. 현행 지방자치법 22조에 단체의 조례 제정 범위를 '법령의 범위 안'에서로 규정하고 있다. 지역의 특수한 상황에 대한 조례를 제정할 수 없다. 그러니까 '법령에 위배되지 않는 범위 내'에서로 규정하면 현행 법령을 지키면서 보다 탄력적으로 조례를 제정할 수 있다.

또 문재인 후보는 국세와 지방세 비율을 6:4로 올리겠다는 공약을 내걸었다. 박근혜 후보는 그냥 서서히 올리겠다고 말한다. 그런데 지방 재정 책임성을 강화하려면 5:5는 돼야 한다. 지역 간 재정조정제도를 통해서 못사는 지역을 더 배려해주는 정책도 필요하다. 가령 독일의 경우는 서울이 못살고 지역이 잘산다. 잘사는 지역에서 베를린을 도와주고 있다.  

마지막으로 지방 분권을 추진할 주체 단위를 세워야 한다. '분권 자치부'를 만들고 그 부서의 구성원 절반 이상은 분권 마인드를 가진 사람들로 채워야 한다."(이창용 위원장)

"단체장 정당공천제, 국회의원들이 토호세력 잡아먹는 수단"

▲  한국분권아카데미 안동규 의장
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"국세와 지방세의 비율을 일괄적으로 상향 조정해도 남는 문제가 있다. 지역 간 경제격차가 높은 상황에서 재정분권을 하면 서울과 강원도의 경제 격차는 더 심해진다. 재정 분권의 핵심은 세원을 분산시키는 것이다. 참여정부의 혁신도시도 그런 분산 정책의 일환이다. 따라서 서울대를 지역으로 옮기든지, 서울과 수도권에 집중된 공공기관과 기업 등을 지역으로 분산하는 정책을 함께 써야 한다.

또 기초자치단체장 정당공천제를 폐지해야 한다. 정당 공천제도는 국회의원들이 지역의 토호 세력들을 잡아먹기 위한 수단으로 변질됐다. 지역 정치인들을 국회의원 수족으로 쓰기 위한 제도이다. 중앙정치인들이 지역을 움직이는 아킬레스건을 끊어야 한다."(안동규 의장)

"분권의 방식은 두 가지다. 중앙정부에서 지방정부로 권한과 재정을 나눠주는 방식과 중앙정부의 권한을 지역 시민들에게 나눠주는 방식이 있다. 지금까지 전자의 방식에 대해서 이야기를 했는데 후자의 방식도 함께 병행해야 온전한 지방자치를 구현할 수 있다.

후자의 모델로 생각하는 것은 '지방자치 특구'같은 것이다. 지금은 주민자치위원회라는 게 있는데 껍데기다. 지역의 교육과 환경문제에 대해서 지역 주민들이 결정해야 한다. 동네의 안전과 지역 탁아, 양로 문제를 주민들이 합의해서 결정할 수 있어야 한다. 이 과정에서 지역 일자리도 마련할 수 있다."(이창용 위원장)

기자는 이날 춘천에서 1시간 정도 머무르면서 인터뷰를 할 예정이었다. 그런데 이들과 함께 점심을 먹고, 잠시 인터뷰한 뒤에 한국 분권 아카데미 사무실에서 열린 지방자치 세미나에 참석했다. 이어 경기도청에서 기자회견을 지켜봤고, 커피숍에서 또다시 인터뷰를 했다.

'서울 독점' 시스템을 바꾸면 시골도 바뀐다

예상치 않았던 5시간여 동안의 동행을 마친 뒤 썰렁한 춘천역에서 기차를 타고 차창 밖을 쳐다보면서 50여 분을 달렸다. 캄캄했다. 서울 근교로 접어드니 불빛이 촘촘해지기 시작했다. 인공위성에서 찍은 한반도 밤하늘 사진이 떠올랐다. 깨알같이 불빛이 박힌 남쪽과 컴컴한 북쪽. 좀 과장해서 말하자면 이 시각, 한반도 남쪽의 서울과 다른 지역의 밤하늘도 비슷한 상황이 연출되고 있지 않을까?       

사실 분권의 문제는 중앙 권력을 쪼개거나 나누는 문제 이전에 변두리의 시골사람들이 스스로 결정하면서 세상의 중심에 서는 일이다. 독재와 독점, 집중의 국가 운영 패러다임을 다양성이 존중되는 민주적인 시스템으로 바꾸자는 게 분권형 개헌의 골자다. 용산역과 춘천역의 풍경을 당연하게 생각하지 말자는 것이다.