대선공약과 차기정부의 지방분권정책

안 성 호 (한국지방자치학회장, 대전대 교수)

1991년 지방의회의 부활 이후 역대 정부가 지방분권정책을 추진해왔지만 여전히 중앙집권적 소용돌이 정치체제를 벗어나지 못하고 있다. 21년 동안 중앙권한의 지방이양작업이 진행되었지만 아직도 전체 행정사무 중 국가사무가 약 80%를 점유하고 있다. 2010년 부가가치세 수입의 5%가 지방소비세로 전환됐지만 국세 대 지방세 비율은 79대 21에 불과하다. 심지어 지방재정자립도는 1995년 63.5%에서 2011년 51.9%로 11.6%나 하락했다. 설상가상으로 2012년 6월 지방행정체제개편추진위원회는 대도시의 74개 자치구․군의회를 전면 폐지하고 시․군․자치구 36개를 16개로 합병하는 중앙집권적 개편안을 발표했다.

“지방의 배제와 초집중화” 정치체제는 한국사회의 삶의 질 향상과 민주주의 심화를 가로막고 있다. 한국은 반세기만에 세계 최빈국에서 세계 10위권 경제규모의 원조국으로 성장했지만 요즘 34개 OECD 국가 중 자살률 1위와 행복지수 32위로 심각한 사회적 질병을 앓고 있다. 한국은 한때 어느 외국기자가 “쓰레기통에서 장미가 피기를 기대하는 것같이” 무망하다고 비관했던 민주주의를 살려냈지만 아직 저급한 민주주의 수준에서 맴돌고 있다. 2012년 잉글하트와 웰젤 등이 효과적 민주주의 지수(Effective Democracy Index)로 계산한 한국 민주주의 수준은 100점 만점에 52.67점으로 180개 국가 중 53위에 머물러 있다.

한국이 높은 삶의 질이 보장되는 선진 민주사회를 도약하기 위해서는 강도 높은 지방분권개혁이 필요하다. 대선공약에 포함될 지방분권개혁과제에는 합병 위주의 지방자치체제 개편방향의 교정, 국회 지방분권특별위원회의 설치와 지방이양일괄법의 제정, 보충성원칙에 입각한 중앙권한의 지방이양과 특별지방행정기관의 정비, 대의민주주의와 참여민주주의의 적절한 결합과 동네자치 활성화, 기초지방선거 정당공천제 유보와 지방의회 인사권 독립, 과세권 확충과 적정 경쟁을 유도하는 재정연방주의의 확립, 지방의 국정참여 제도화 등이 포함되어야 한다.

‘지방의 국정참여 제도화’는 지방분권을 촉진하는 기반제도로서 특별히 중요하다. 지방의 국정참여제도는 중앙정부가 일방적으로 2011년 소비세율을 50%로 낮춰 한해 2조6천억 원의 지방세수를 격감시켰고, 2012년 영유아 보육비 부과로 지방재정 위기를 초래한 중앙집권적 전횡의 재발을 막기 위해서도 절실하다. 국회에 지역대표형 상원을 창설하는 개헌 전이라도 국가-지방정책협의기구를 설치하는 일이 시급하다.

대선공약에는 지방분권형 개헌이 포함되어야 한다. 그동안 법률적 차원에서 시도된 지방자치 제도화 노력이 중앙집권세력의 반격에 무력하며, 헌법의 제도적 보장과 비전을 결여한 채 추진되는 지방분권개혁이 당파적 이해관계와 왜곡된 효율성 논리로 휘둘리다 결국 용두사미로 끝나는 것을 경험했기 때문이다.

하버드대 정치학자 나이 교수는 “효과적이고 도덕적 실행”을 고무하는 정체를 제도화하는 능력이 굿 리더를 판별하는 중요한 요인임을 강조하고, 굿 리더의 대표적 사례로서 근대적 연방제를 창안한 미국헌법의 아버지들을 지적했다.

한국은 헌법제정과정에서 미국헌법의 아버지들처럼 제도형성 리더십을 발휘한 굿 리더들을 갖지 못했다. 1948년 제정된 헌법은 수많은 위헌적 개헌으로 만신창이가 되었다. 다행히 1987년 6월 명예시민혁명으로 제9차 개헌을 통해 민주적 헌정질서의 뼈대가 마련되었다. 그러나 승자독식의 다수결민주주의 중앙집권체제는 정치인들을 민생과 공익보다는 권력쟁취와 지대(地代)추구에 골몰하는 대결정치 전사들로 전락시키고 있다.

차기 대통령의 역사적 임무는 선진사회 도약의 발목을 잡고 있는 낙후된 중앙집권적 소용돌이 정치체제를 청산하고 선진적 분권․참여 헌정질서를 구축함으로써 고도의 국민통합과 정치안정을 이룩하고 미구에 닥칠 남북통일을 대비하는 것이다. 12월 대선은 이런 비전을 실현할 제2건국의 굿 리더를 선출하는 기회가 되어야 한다.