2018 시민과 함께하는

스위스학교

- 제 7 회 -

▒ 일시: 2018년 11월 29일 (목) 19:00

▒ 장소: 대구광역시 상수도사업본부 5층 대회의실

▒ 주최: 지방분권운동대구경북본부

▒ 후원: 대구광역시

【  목 차  】

▮프로그램                                            5

▮강연                                               7

「마을자치, 어떻게 실현할 것인가?」

김찬동 충남대학교 교수

【  프 로 그 램  】

일 정		내 용
18:30~19:00	30‘	◦등록 및 가벼운 식사
19:00~19:30	30‘	◦축하공연 보컬리스트 채의진
19:30~20:20	50‘	◦강연 「마을자치, 어떻게 실현할 것인가?」 김찬동 충남대학교 교수
20:20~21:00	40‘	◦청중과의 대화

▮본 과정의 70% 이상 출석하면 수료증을 드립니다.

▮본 과정 수료 후 시군구 지역에서 활동할 기회를 가집니다.

▮본 과정 수료자는 지방분권전문가 교육과정 참가 자격을 가집니다.

강 연

⌜마을자치, 어떻게 실현할 것인가?⌟

김찬동 (충남대학교 교수)

지방분권운동대구경북본부_스위스학교

2018.11.29.

마을자치, 어떻게 실현할 것인가?

: 주민주권거버넌스패러다임에 기반한 지방자치제도의 재설계

거버넌스형지방정부조직과 운영모색(2018), pp41-79 참고

김찬동(충남대)

I 문제제기

주민자치는 주민이 자치를 한다는 의미인데, 여기서 주권재민과의 관계는 어떻게 되는가를 생각해보자. 주민이 자신이 살고 있는 지역(구역)에서 스스로 자기입법과 자기통제를 할 수 있어야 한다는 의미라면, 이것은 ‘구역자치’라고 하는 용어를 사용함이 옳다. 굳이 ‘주민’자치라고 하지 않아도 당연히 주민이 자치를 하는 것이다. 자치권은 주민과 토지공간과 자치권으로 구성되는 것이고 자치정부의 존재를 그 핵심적 요소로 하는 것이다.

그래서 국가의 3요소에서 국민, 영토, 주권이라고 하고 있고, 국가가 국가로서 회복되려면, 주권의 회복이 필요하고, 국민에 의한, 국민을 위한, 국민의 자치정부를 구성할 수 있어야 하는 것이다. 그래서 일제통치기에는 한국의 경우 주권을 가지고 있지 못하여 식민지가 되었던 것이다.

그러나 한국이 광복을 통하여 건국을 함으로써 주권을 일본 제국주의로부터 회복한 것이고, 이로서 국민주권을 회복한 것이다. 그래서 헌법에서는 제1조에서 국민주권과 민주공화정을 가장 핵심적 가치로서 선언하고 있는 것이다. 즉 제1조는 국호, 정체, 주권에 대해서 명시하고 있는데, 국호는 대한민국이고, 정체는 ‘민주공화정’이며, 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

국민이 되는 요건은 출생에 의하여 취득하는 것으로서 외국인과는 구분된다. 즉 국민이 아닌 자는 외국인이거나 이중국적자이거나 무국적자이다. 즉 이에 해당하지 않는 내국인은 국민이 되는 것이다. 그리고 이러한 국적은 국가와 구성원들 간의 법적 유대를 의미하는 것으로서 보호와 복종관계를 가지고 있어서 양자를 분리하여 생각하기 어려운 것이다.

즉 국적은 국가의 생성과 더불어 발생하고, 국가의 소멸은 곧 국적상실의 사유가 되는 것이다. 국적은 성문법의 법령을 통해서가 아니라 국가의 생성과 더불어 존재하는 것으로서 헌법의 위임에 의하여 국적법이 제정되는 것이기는 하나, 그 내용은 국가의 구성요소인 국민의 범위를 구체화, 현실화하는 헌법사항을 규율하고 있는 것에 불과하다고 한다.

헌재결 2000. 8.31. 97헌가12를 참조

그렇다고 하면, 헌법이 국가의 형성과 함께 지방의 자치를 보장하고 있고, 헌법은 지방의 형성을 염두에 두고 있고, 실제로 1991년 지방자치의 회복과 함께, ‘지방’의 형성을 인정하고 있는 것이고 한다면, 지방자치의 구성요소인 주민의 형성을 전제한 것으로 보고, 국민인 동시에 지방의 주민으로서의 주권성도 인정하는 것이 자연스런 논리적 귀결이라고 할 수 있다.

그래서 국가의 주권은 헌법 1조에 의하여 국민에게 있고, 모든 권력이 국민으로부터 나오듯이 지방의 자치권을 헌법이 보장하고 있으므로, 지방의 주권은 주민에게 있고, 주민으로부터 나온다고 하는 주민주권성을 더불어 인정하는 것이 논리적으로 무리가 없다고 할 수 있다.

그리고 헌법의 제1조의 가치인 민주공화정의 정체(polity)는 국가에만 적용되는 것이 아니라, 헌법이 보장하는 지방자치에도 적용되어서, 지방도 역시 민주공화정으로서 정체를 적용하는 것은 무리가 없다고 할 것이다.

다시 정리해서 보면, 지방은 국가 영토의 일부로서 당연히 헌법이 보장하는 기본권과 권리와 의무를 규정한 헌법의 제2, 3장이 적용되는 공간이다. 그런데 헌법은 제3장 국회, 제4장 정부, 제5장 법원, 제6장 헌법재판소, 제7장 선거관리라고 하는 영역을 별도의 장으로 규정함으로써 국가를 구성하는 기관들에 대하여 매우 상세한 규정을 정하고 있지만, 정작 지방에 대해서는 제9장 지방자치에서 2개의 조문만을 규정하고 있어, 지방의 자치권, 자치기관의 조직이나 운영에 대해서는 법률유보사항으로 하여, 헌법적 보장이 없다. 결과적으로 지방의 자치는 헌법적 규정으로 보장되지 못하고 있고, 지방의 구성원인 주민의 자치권에 대한 주권성에 대해서도 전혀 언급하지 않는 법적 공백상태에 있는 것이 현실이라고 할 것이다.

이 점에서 주민자치란 개념은 헌법적 보장이 없는 상태에서 논의되는 것이다 보니, 형식적이고, 의례적인 것에 그치게 되고, 국가의 권력의 하부기관으로서의 행정기관이 국토를 획일적으로 통제 관리하는 패러다임이 되어 있는 것이다

이번 자치분권의 헌법 개정을 통하여 이러한 헌법적 공백상태를 대폭적으로 보완하고, 보충하는 계기가 되어야 하고, 그 시발점은 주민의 주권성의 회복과 주민이 거주하는 공간(영토)에 대한 자치권회복 및 민주공화정의 정체를 회복하는 것에 초점이 두어져야 할 것이다. 주민은 국민이기에 주권자이고, 주민은 국가영토에 거주하면서 민주공화정이라고 하는 정체를 형성하기에 지방과 거주하는 구역에서도 민주공화정을 형성할 역량을 가진 존재라고 보아야 한다. 국민은 민주공화정의 역량이 있는데, 주민은 그러한 역량이 없다고 본다면, 이것이야 말로 손가락으로 해를 가리는 격이다. 주민은 지방과 구역에서 주권자이다.

이점에서 주민자치 보다는 ‘구역자치’라는 개념으로서 논의를 하는 것이 보다 설득력이 있을 것으로 본다. 즉 한국에 지방자치를 도입하면서 도민자치나 시민자치라는 개념을 사용하지 않고, ‘지방’자치라고 하는 공간적 개념을 사용하였다고 한다면, 읍면동이나 통리 등의 보다 하위의 공간단위에 대한 자치를 논의하는 것이라고 한다면, 구역자치, 단지자치, 마을자치 등의 구역에 대한 ‘자치’의 개념이 보다 일관성이 있는 개념사용이지 않은가 한다.

II 국가권력의 민주화와 자치권의 유래

1 국가권력의 형성과 민주화

국가의 탄생은 도시국가에서부터였다. 인구 1만도 되지 않는 도시국가였던 아테네의 경우에도 이미 기원전 11세기에 왕의 지배로부터 귀족정으로, 그리고 귀족의 특권을 없애고, 민주주의로의 이행을 경험하였다. 즉 국가권력이 독점됨으로 인하여 빈부의 격차가 심해지는 현상을 해결하기 위하여 귀족과 평민의 분쟁이 100여년이상 이루어졌고, 결국 드라콘이나 솔론 등에 의하여 만민평등법이 제정되었던 것이다. 그리고 이미 기원전 594년경에 집정관 솔론에 의하여 농민의 부채탕감으로 빚에 의하여 노예가 되는 것을 법으로 금지하고, 정치개혁으로서 민회 에클레시아(ekklesia)를 창설하여 정치에 대한 참여를 인정하였던 것이다. 이리하여 소지주로 변신한 자유시민들의 의식이 고양되고, 공적인 토론과 공직을 담당할 수 있는 여유를 가지게 된 것이다.

다시 말해, 지금의 기준으로 보면 매우 자그마한 도시공간에서조차 주민들은 지역(구역)에 대한 정치에 참여하고, 정치를 통하여 빈부격차의 문제를 해결할 수 있었던 것이고, 주민들이 경제적 여유를 가지는 경제력을 가짐에 의하여 정치에 참여할 수 있는 여유와 역량을 가지게 된 것이다. 즉 주민자치를 제대로 하려고 하면, 주민들이 경제력을 가지고 지역(구역)의 정치에 참여할 수 있어야 ‘시민성을 가진 자치’가 이루어지는 것이다.

그런데 오늘날 한국과 같이 대도시화 및 메가도시화현상이 가장 급속하게 이루어진 국가에서 지방이나 근린구역에 대한 자치가 형해화하고 있는 현상, 그리고 국가적인 불균형성장과 지역발전의 격차의 문제 등의 문제를 주민들이 스스로 해결할 수 있는 제도적 장치인 ‘자치제도’가 자치답게 설계되지 않았다는 것은 국민주권의 헌법을 가진 나라로서 부끄러운 일이 아닐 수 없다.

아테네의 민주정치 체제를 보면, 도시국가이지만, 연 40회 이상의 민회가 열리고, 주요안건은 6000명이 되는 민회의 주민들이 아고라에 모여서 의사결정을 하였다는 것은 놀라운 ‘자치력’이 아닐 수 없다. 공공질서의 유지, 재정 및 과세, 외교, 도편추방 등의 주요한 도시국가의 문제를 토론을 통하여 의사결정을 하였다는 것이다. 그리고 이들 민회원들은 추첨을 통하여 선출하고, 500인 평의회에서 민회의 의안을 준비하고, 정부활동에 대한 감독과 조정, 행정관의 임용과 탄핵 등을 담당하였다. 또 50인 위원회가 있어서 500인 평의회의 상임집행위원회로서 회의를 주관하고, 회의날짜를 정하기도 하는 오늘날의 의회의 역할을 한 셈이다.

그러다가 근대국가의 탄생은 중세의 국가정치시스템으로부터의 탈피하여 15,6세기에 영국과 프랑스, 스페인 등에서 절대국가가 형성되면서 국가권력이 이론적으로 형성된 것이다. 마키아벨리는 군주론을 통하여 이태리의 도시국가들의 갈등을 보면서 최선의 국가란 대내외적인 질서와 안정을 지고의 가치로 보게 되었고, 이를 위해서는 강력한 군주의 존재를 필요로 한다는 주장을 한 것이다.

한편, 홉스(Hobbes)는 청교도혁명의 혼란을 보면서 정치적 권위와 복종이 필요하고, 이에 대한 과학적 이론으로서 자연 상태의 인간은 자기보전과 행복극대화를 위하여 권력을 추구하게 되는데 결과적으로 만인에 대한 만인의 투쟁이 되므로, 이로 인한 죽음의 공포와 소외를 벗어나기 위하여 자연권을 포기하고 제3자에게 주권을 양도하게 된다는 것이다. 그리하여 질서유지와 평화를 위하여 절대군주의 권력에 대한 정당성을 부여하고, 강력한 주권자의 존재를 국가시스템에서 인정하게 되었다. 여기서 개인은 그 대신 정치에서 해방되어 경제활동이나 세속행복의 극대화에 전념하게 되어, 시장경제가 활성화될 수 있게 되는 기반을 제공한 셈이다.

즉 국가권력을 독점하게 되는 것은 국민들이 경제적 자유와 질서유지를 위한 대가인 것이고, 국가권력은 시장경제의 활성화를 지원하는 역할을 하는 셈이다. 여기서는 국가권력의 민주화에 역행하는 현상이 나타났다.

그러나 로크(Locke)의 시민정부론에 이르면, 개인의 자유와 권리를 향유하고 확보하기 위하여 시민사회는 정부를 구성하지만, 국가권력의 자의적 행사를 막기 위하여 입법권과 집행권의 분리를 주장한 것이다. 그리고 입법권의 집행권에 대한 우위를 주장하고, 이는 사회구성원들의 의사를 대변하기 때문이라고 하였다. 그리고 국가권력의 담당자는 시민의 자질과 역량향상을 위하여 노력하여야 하고, 개인의 자유를 최대한 확보해주어야 한다는 것이다. 이것은 개인들이 세속가치를 추구하고, 경제활동의 자유를 최대한 확보해주도록 하기 위한 것이다. 즉 국가권력을 입법과 집행으로 나누는 것은 개인의 자유를 최대한 확보하고, 국가권력의 독점을 막기 위한 것이다.

2 자치권의 유래

민주주의의 발전을 위해서는 지방자치를 통하여 국가권력을 분권시켜두어야 한다는 논의가 토크빌을 통하여 살펴보자. 토크빌은 19세기전반의 사람으로서 프랑스 혁명의 격동기와 산업혁명기를 살면서 평등이 중요한 정치사회적 가치로 등장하는 것을 보게 되었고, 대중적 참여가 확대되는 것은 역사적 흐름이 될 것을 보았다.

그런데, 평등에 대한 지나친 집착은 결국 국가의 중앙집권으로 이어지고, 또 다른 중요한 정치가치인 자유가 위협받을 것을 염려했다. 그래서 토크빌은 이러한 폐단을 막을 수 있는 장치가 바로 국가와 개인사이에 공적 권위를 가진 중간적 기구나 기관의 중요성을 인식하게 된 것이다.

그래서 중간적 기구가 사회구성원들의 참여를 보장해주고, 자율성을 지니면서 국가의 집권화된 권력을 제어해줄 수 있을 것으로 본 것이다. 바로 이러한 중간조직이 “미국의 민주주의‘에서 타운미팅(마을회의)과 같은 자치정부, 그리고 다양한 전문인단체, 자발적 공동체조직 등을 들고 있다. 이러한 중간적 기구가 존재하지 않으면, 쉽게 중앙집권체제로 이어지고, 정치사회적 가치인 개인의 자유가 억압되는 현상이 일어난다는 것이다. 바로 토크빌의 고향인 프랑스는 지방과 근린구역의 자치가 제대로 발달되어 있지 않은 것을 주목하고 미국의 민주주의는 이처럼 마을회의(town meeting)와 같은 기초적 지방정부가 주민의 정치교육의 기능도 수행함에 주목한 것이다.

이처럼 토크빌은 권력을 가능한 지방과 근린구역에 분산시켜 둠으로써 어느 한 세력에 의하여 권력이 장악되지 않도록 하는 지방자치의 중요성을 강조한 것이다. 이러한 생각은 존 스튜어트 밀(Mill), 이나 제임스 브라이스(Bryce), 펜터브릭(Panter Brick) 등에 의해 강조된 것이다. 즉 지방자치는 민주주의를 위해 더 이상 좋을 수 없는 학교이고, 민주주의의 성공을 보장받을 수 있는 가장 확실한 보증이다고 브라이스는 주장한 것이다.

이렇게 보면, 지방자치나 근린구역 자치는 민주주의의 발전과 성숙을 위해서도 필수적인 제도적 장치임을 알 수 있다.

그런데 이러한 지방이나 근린구역의 자치권에 대하여 고유권설과 전래권설이 존재한다. 고유권설은 지방정부가 가지는 자치권은 국가와 국왕으로부터 주어지는 것이 아니라, 지방정부 그 자체가 원래부터 가지고 있는 권리로 보는 것이다. 이것은 개인의 기본권을 중시하는 자연법 사상과 공동체의 중요성을 강조하는 공동체이론 등에 기초한 것으로 인간이 자연스럽게 구성하는 공동체나 소규모 지역정부가 국가에 우선한다고 보는 입장이다(김병준, 2011:337).

개인의 기본권은 국가가 통제하지 못하도록 헌법적 가치로서 규정하고 있듯이 지방이나 근린구역의 자치도 국가가 임의로 통제하지 못한다는 주장이다. 즉 국가의 관여나 통제가 제한되는 지방권(inherent right of local government)으로 본다는 것이다. 이는 지방자치권의 독자성과 독립성을 강조하는 것으로서 국왕중심의 사상이나 국가중심의 사상에 반대하는 사상가들이 주장하는 것이다. 즉 17세기 후반의 존 로크나 19세기 토마스 제퍼슨(Jefferson) 등이 대표적인 사람들이고, 이러한 입장은 보충성의 원칙(subsidiarity principle)라든가, 교황 레오 13세의 1891년 회칙(encyclical letter)에서도 취하고 있는 것이다(전게서, 337).

이러한 정신은 프랑스 혁명이후에 군주권과 절대 권력에 대한 견제의 필요성이 강화되면서 그 필요성이 인정된 것으로 1831년 벨기에의 헌법에서 실제로 제도화되었고, 1919년 바이마르 헌법 등에 반영되었다. 여기서 바이마르(Weimar)는 지방정부의 존재와 권리를 존엄성을 지닌 존재로서 인정하고 있다.

한국과 같이 국가권력의 중앙집권의 폐해가 심각하게 나타나고 있고, 결과적으로 제왕적 대통령제의 폐해를 개혁하겠다고 하는 나라에서는 지방자치에 대한 고유권설에 입각한 자치분권적 제도설계가 무엇보다도 요청되는 시대적 상황이라고 할 수 있다.

물론 이 이론은 선진유럽에서는 중앙정부 자체가 민주화되고, 개인과 공동체의 존엄성이 인정되면서 이론으로서의 중요성이 약화되어 갔고, 지방정부의 존재와 자치권의 인정의 필요성을 고유권설보다는 기능론적인 입장에서 지방분권이 국가경쟁력을 제고하는데 도움이 된다거나, 실질적 효율성 제고에 기여한다는 식의 논리가 부가되었지만, 21세기 한국과 같이 국가권력의 적폐를 청산하고자 하는 시대적 상황에서는 지방자치권을 고유권설에 입각하여 재설계하고, 헌법의 철학과 가치를 국가집권적 패러다임에서 자치분권적 패러다임으로 혁신할 필요성이 있다.

즉 현재의 한국헌법은 주로 전래권설에 입각한 지방정부관을 가지고 있었던 것으로 볼 수 있다. 전래권설은 지방정부의 자치권은 국가로부터 전래되거나 위탁된 것으로 보는 것이다. 그리하여 지방정부의 자치권을 국가라는 통합기제 안에서만 존재하는 것으로 국가가 부여하기 전에는 행사할 수 없는 것으로 본다. 즉 지방정부 자체를 국가의 창조물로서 국가가 법인격을 부여하기 전에는 존재하지 않는다는 것이다.

과연 주민자치(여기서는 구역자치 혹은 근린구역자치)에 대해서도 이러한 이론을 현재 취하고 있는 것으로 보여지고, 고유권설에 의한 주민자치의 재설계가 필요하고, 이것이야 말로 한국의 지방자치와 민주주의를 발전시키는 전환점(turning point)가 될 수 있을 것이란 점이다. 즉 현재의 헌법이 가지고 있는 지방자치에 대한 관점(perspective)은 순수탁설 내지는 준독립성에 불과한 것이다. 즉 순수탁설은 지방정부는 국가로부터 위탁된 정치적 지배권을 행사하면서 국가이익을 위한 국가사무를 자치적으로 처리하는 것으로 이해하는 것이고, 준독립설은 지방정부가 국가의 창조물이기는 하지만, 일정한 자치권을 지닌 법인이자 권리의 주체임을 강조하는 것이다. 주로 독일을 공법학자들이 주장한 것으로서 한국도 여전히 공법학은 독일의 학풍을 계수한 것으로서 행정법학자들과 중앙정부의 관료들로부터 강한 지지를 받았던 것이다. 오늘날 지방자치를 폄하하거나 부정하는 사람들은 주로 중앙정부의 관료나 행정실무가들의 생각이고, 이미 21세기 한국사회의 시대적 흐름은 지방자치에 대해서 고유권설의 입장에서 국가의 민주주의를 발전시키고 성숙시켜야 한다는 것이 시대적 소명(calling)이 되어 있는 것이라고 생각한다.

3 자치분권로드맵

문재인정부가 2017년 10월 지방자치의 날에 발표한 자치분권로드맵은 이러한 시대적 소명을 표현한 것이라고 할 수 있다. 자치분권 로드맵(안)을 보면, 국가중앙집권의 폐해가 심각하다고 지적하고 있다. 즉 고도의 중앙집권적 국정운영방식으로 인하여 21세기 한국사회가 직면하는 다양한 문제를 더 이상 해결하기 어렵다는 것이다.

첫째로 저출산이나 고령화, 인구감소로 인한 지방소멸, 사회적 갈등 등의 국가적 위기를 더 이상 국가집권적 패러다임으로서는 해결불능이라는 것이다. 고용정보원의 자료에 의하면, 30년 이내에 전체 읍면동의 40%에 해당하는 1383곳이 소멸하고, 시군구의 37%에 해당하는 84곳이 소멸한다는 것이다.

또 UN의 세계행복보고서에 의하면, 국가 행복지수가 155개국 중에서 56위에 불과하고, 한국경제연구원과 OECD자료에 의하면, OECD국가 중에서 사회갈등지수가 3번째로 높다. 또 통계청자료에 의하면, OECD국가 중에서 자살률이 1위라고 한다. 이러한 문제는 국가집권으로 인하여 개인의 자유와 자율성이 제약되어 공동체에 대한 무관심으로 인해 인간소외와 자본권력 앞에 무력해진 인간의 모습 때문일 것이다. 자치분권패러다임으로의 전환을 통하여 사람을 중시하고, 공동체를 회복하여 민주적 자치(democratic self government)할 수 있게 해줌으로서 인간으로서의 효능감을 가질 수 있게 해주어야 한다.

둘째, 국민소득 2만불을 탈피하여 3만불대로 진입하기 위해서는 지역사회의 개성과 창의성에 바탕한 특화산업육성, 지역브랜드 가치창출이 필요하다. 특히 한국경제가 캐치업 발전을 해오는 과정에서 읽기와 듣기의 역량에 뛰어난 사람이 리더가 되었지만, 이제 새로운 것을 고안하고 창조해나가야 하는 4차산업혁명시대에는 말하기와 쓰기의 역량이 뛰어난 사람이 리더가 되도록 교육방식이나 조직문화가 바뀌어야 한다. 이것은 국가나 조직이 독점하거나 선점하고 있는 권한을 지방이나 구성원에게 과감하게 분권하고 임파워먼트 해주어서 스스로 생각하고, 스스로 자신의 가치를 실현하여 자아실현(머슬로우 5단계의 5번째)할 수 있도록 해야 한다. 더 이상 국가나 조직의 권력을 한 곳에 집중시켜서 권력자만을 바라보는 해바라기형 인간을 길러 내거나 우대해선 안된다. 이를 위해서도 자치분권으로 이 사회의 문화와 권력구조를 혁신해야 한다.

셋째, 국가집권패러다임은 공간적으로도 국가집권권력이 소재하는 서울시와 서울이라는 수도가 위치한 수도권(경기, 인천)에 전체인구의 49.5%가 밀집하고 있고, 국토면적(11.8%)대비 4배 이상의 과밀도를 보이고 있어, 수도권중심의 일극체제를 벗어나기 위해서도 분권형 다국체제로 전환하여야 한다. 이를 위해서 국가집권패러다임을 자치분권패러다임으로 전환해야 하는 것이다.

넷째, 국민과 주민들의 다양한 요구나 생활현장의 다양성을 더 이상 국가중심의 획일적 시스템으로서는 대응하기가 불가능하다. 국가집권적인 중앙정부의 획일적인 지침이나 기준은 지방현장에서는 더 이상 통용되기 어려운 규제가 되고 있다. 지역의 상황과 특성을 고려하여 다양한 자치적인 규정이나 방식을 도입할 수 있는 재량권을 부여하여야 하는 것이다. 예를 들어, 충남의 oo군의 경우 100원택시를 운행함으로써 낙후지역의 주민의 이동권을 보장하는 효과적인 수단이 되는 식으로 나름대로 지역에서 특화하여 주민생활현장에서 규정을 만들고, 사업을 기획하고, 집행할 수 있는 운영의 자율성이 요구되는 것이다. 이것이 가능하기 위해서는 자치분권패러다임으로 전환하여야 한다.

이미 한국은 자치분권을 할 수 있는 여건은 이미 조성되어 있다고 할 수 있다. 더 이상 주민의 민도가 낮아서라든가 국가경제성장이나 안보위협 등의 이유로 ‘주민들의 구역자치(주민자치)’를 미룰 이유가 없다고 할 수 있다. 이미 한국의 대학진학률은 69.8%로서 OECD평균인 41%보다도 높고, 일본 37%, 독일 28%, 미국 21%보다 높은 것이다. 즉 한국은 이미 충분히 자치를 할 수 있는 주민의 역량이 있고, 자치에 참여할 욕구가 높아져 있는 것이다.

또 IT강국으로서 자치분권을 위한 정보기반이 구비되어 있어서 오프라인의 참여만이 아니라 온라인상의 참여를 획기적으로 높일 수 있는 가능성이 있다.

그러나 이러한 자치분권의 여건이 성숙해 있음에도 불구하고, 현재의 헌법에는 지방자치를 위한 핵심적 자치권이라고 할 수 있는 자치입법권, 자치재정권, 자치(도시)계획권, 자치조직권, 자치인사권 등이 보장되어 있지 않은 것이다. 현재의 헌법 117조에는 주민의 복리사무를 처리하고 재산을 관리한다고 하는 자치사무권과 재산관리권만을 규정하고 있고, 대부분의 사무를 국가사무로 하고 있는 셈이다. 결과적으로 국가사무를 수행하기 위한 조세수입의 비율도 국세와 지방세가 76:24로서 국세가 압도적으로 높게 되어 있다.

현재의 재정지출의 비율이 국가와 지방=40:60으로 되어 있는데, 국가사무를 지방으로 위임하여 처리하는 과정에서 국가집권패러다임의 지방에 대한 통제가 강력하게 작동하고 있어서 지방자치법 제8조의 자치사무에 대한 예시규정이 사실상 무력화되고 있는 셈이다.

III 주민자치의 현황과 구역자치의 부재

1 지방자치제도 재도입과 국가분권

한국에서 1991년 지방자치제도의 재도입(부활)은 국가권력을 지방자치단체에 분권해 준 것이다. 즉 국가가 독점하고 있었던 국가사무와 지방사무중에서 지방자치단체가 자치적으로 처리할 수 있는 사무에 대해서 자치권을 부여하고, 지방사무중에서도 국가사무로서 위임해서 처리해야 할 국가위임사무에 대해서는 국가의 중앙정부부처들이 직접적인 관리감독권을 가지는 것으로 전환된 것이다.

<표1> 지방자치제도 재도입이전과 이후의 사무구분

지방자치실시이전	지방자치실시이후	비고
국가사무	국가사무
지방사무	국가위임사무
	지방고유사무	자치권부여

조직의 측면에서도 자치제도 이전에는 국가의 지방행정기관이었던 것을 지방자치의 재도입으로 인하여 새로운 기관으로서 지방의회가 추가로 생기고, 이 지방의회가 지방자치이전의 행정기관에 대한 ‘의사결정기관’이 된 셈이다. 즉 지방자치의 재도입은 지방의회를 신설하고, 이 지방의회가 기존의 지방행정기관의 조례제정 및 예산심의의결기관이 된 셈이다. 그러다가 1995년도에 지방자치단체장을 주민직선의 선거로 선출하게 함으로써 지방행정기관의 집행부에 대해서도 주민들의 선거를 통한 수뇌부의 선발이라고 하는 ‘자치’권을 부여한 셈이다.

<표2> 지방자치실시 재도입으로 인한 조직관계 변화

지방자치실시이전	1991년 지방자치실시	1995년이후 지방자치실시
지방행정기관	단체장을 국가가 임명하는 지방행정기관(예산심의의결은 지방의회에서)	단체장을 선거로 선출한 지방행정기관
	지방의회신설	지방의회(예산심의의결권과 감사권을 가짐)
주민(선거권없음)	주민(의회만 선거권)	주민(의회와 단체장 선거권)

여기서 자치제도의 본질이 무엇인가를 생각해보면, 지방의회를 신설하는 것이 자치제도의 가장 본원적인 것이라고 하는 인식이 있고, 지방의회 의원은 주민이 선거를 통해서 선출한다는 것이다.

그리고 이 과정에서 단체장을 선거로 선출하는 것은 지방자치의 본원적인 것은 아니라고 인식해서 인지, 1995년까지는 여전히 국가의 중앙정부가 임명하고 있는 것을 알 수 있고, 이것은 지방자치의 본질은 아니라고 인식하였다는 것과 지방자치의 발전과 진전을 위해서는 단체장도 주민이 직선으로 선출해야 한다는 인식을 현재의 지방자치제도의 설계자들의 인식 속에 들어 있음을 알 수 있다.

그렇다고 하면 자치의 본질이 이렇게 지방의 관할구역에 대한 지방의회를 구성하고, 주민들이 선거로 의원과 단체장을 뽑으면 완성되는 것인가? 한국의 지난 27년간의 지방자치의 경험을 보면, 오히려 지방자치단체가 국가에 더욱더 의존하는 행태가 나타나고 있고, 지방의원과 단체장에 대한 공천권이 국가의 중앙정부의 정당이 가지고 있음으로 인하여 지방선거는 국가의 중앙정부선거의 중간평가의 의미를 가지는 식이 되어서, 지방의 문제를 스스로 얼마나 해결했는가라는 자치적 이슈는 실종되는 현상이 나타나고 있다. 또 언론도 국가의 중앙언론이 여론을 주도해나가고, 심지어 지방에서도 조차 지역언론이 외면 받는 상황이 벌어지는 것은 지역의 문제가 여전히 국가와 중앙정부에서 영향력을 보다 강하게 가지고 있음을 여실히 보여주는 것은 아닌가 한다.

그럼에도 불구하고, 1998년도에 행정감축의 일환으로 동주민센터의 축소를 하는 과정에서 주민자치를 도입해야겠다는 생각을 가졌다는 것은 한국의 지방행정을 관리하고 있는 사람들 속에 자치에 대한 미흡함을 인정한 것으로 보인다.

2 주민자치위원회와 동장권한위임

1998년 이후에 도입된 주민자치위원회는 동주민센터에 주민자치센터를 설치하고, 주민들이 동사무소의 일정한 공간에 주민자치 프로그램을 주민들의 일부가 참여하여 자치관리할 수 있도록 한 것이다.

그런데 이러한 주민자치의 도입은 자치제도의 기초적인 개념도 고려하지 않은 작품임을 알 수 있다. 즉 읍면동이라고 하는 구역공간에 대한 자치권을 부여한다는 개념이 아니라, 동주민센터의 ‘일부공간에 대한 시설운영의 자치’에 불과한 것이다. 결과적으로 동주민센터의 일부공간에 대한 관리권은 읍면동장의 권한으로 되어 있고, 이러한 동장의 권한에 주민들이 참여하는 것에 불과한 자문위원회성격의 운영위원회에 불과한 것이다.

참고로 읍면동장의 사무권한은 원래 시군구청장의 권한이 하부직원에게 위임하려 처리하는 것이므로, 결국 주민자치위원회의 사무는 시군구청장의 권한이 위임된 것에 불과하다.

이리하여 주민자치위원회는 사실은 동주민센터의 시설운영위원회에 불과한데, 여기에 주민자치라고 하는 이름을 붙여놓음으로서 ‘거짓의 주민자치’가 되어 버린 셈이다.

그럼에도 불구하고, 주민자치라고 하면서, 주민자치기능, 문화여가기능, 지역복지기능, 주민편익기능, 지역사회진흥기능이라고 하여 일정한 구역에 대한 배타적인 자치권을 가진 것으로 포장한 것이다.

구체적인 사업들을 보면, 이것은 주민들이 임의로 할 수 있는 것들로서 행정의 사무를 ‘분 권’한 것이라고 하기는 어렵다. 원래 지역의 주민들이 임의로 하는 정도의 사업내용이고, 읍면동 구역의 공공성을 가진 사무들은 여전히 시군구청장이 가지고 있는 것이다. 그리하여 주민들은 직접 시군구청과 소통하여야 하는 것이고, 시군구청과 주민의 사이에서 “중간적 기구(토크빌이 말하는 타운미팅같은)”가 존재하지 않고 있는 것이다. 중간적 기구로서의 자치제도를 도입할 생각은 전혀 없었던 것을 알 수 있다. 이것은 현재의 주민자치회 시범실시나 자치분권로드맵(안)에도 반영되어 있지 않음을 알 수 있다.

<표3> 주민자치위원회의 기능과 사업

기능	사업	비고
주민자치	지역문제토론, 마을환경가꾸기, 자율방재활동
문화여가	지역문화행사, 전시회, 생활체육
지역복지	건강증진, 청소년 공부방
주민편익	회의장, 알뜰매장, 생활정보제공
지역사회진흥	내집앞 청소하기, 불우이웃돕기, 청소년지도

주민자치위원회는 동장의 사무에 해당하는 것 중에서 일부를 위임하여 주민들이 참여하여 운영하는 자율적 운영이라고 할 수 있다. 그리고 주민들이 ‘자치’하는 것은 행정사무와는 무관한 것으로 임의로 주민들이 공동체차원에서 할 수 있는 정도의 사무들이다.

그리고 주민 ‘자치’라고 하는 사무들에 대해서는 행정은 간여하지 않는 것으로 되어 있다. 그리하여 행정사무를 위임받아 운영하는 ‘주민자치위원회’가 자율적으로 취미여가 프로그램을 행정사무공간의 일부를 위탁받아 운영하면서 “겸하여” 임의적으로 주민들의 공동체 관련의 사무들을 자치하는 것이 주민자치위원회의 기능인 것이다.

즉 주민자치위원회의 오른팔은 행정에 참여하면서 주민자치위원회의 왼팔은 임의적 공동체사무를 경영하도록 되어 있는 것이다. 이러한 구조속에서는 주민자치의 자기입법이나 자기통제가 가능할 수 있는 자치체의 존재가 없기에 사실상 자치라고 하기 어렵고, 자치권도 법률적으로 부여되어 있지 않은 것이다.

3 주민자치회의 시범실시와 구역자치의 부재

주민자치위원회가 주민자치답지 않다는 비판을 받아왔기에 새롭게 설계되는 주민자치회는 제대로된 주민자치를 하기 위하여 상당한 기간, 학회와 전문가들의 도움을 받아서 모형을 연구하였다. 그러한 연구의 결과가 협력형, 통합형, 주민조직형이라고 하는 3가지의 새로운 주민자치의 모델을 제시한 것이다.

<표4> 주민자치회의 3가지 모델

협력형	통합형	주민조직형
시군구(읍면동장임용)	시군구(사무기구:공무원임용)	시군구(행재정지원)
	주민자치회(지휘감독)	주민자치회
읍면동-주민자치회	읍면동사무소	사무국(민료채용)

그런데, 이러한 모델은 사실상 시군통합을 위한 수단적 정책으로서 도입된 측면이 있다. 즉 시군을 통합하여 기초지방자치단체의 규모가 커지게 되면, 주민과 지방정부와의 거리가 더 멀어질 것이기에 주민들이 ‘자치’할 수 있는 주민자치회를 만들어 주자는 취지였다. 여기서 위원회라고 하지 않고 ‘회’라고 한 것은 어떤 것을 염두에 두었을까? 주민총회와 같은 개념을 염두에 두고, ‘주민들이 자치하는 총회’의 약어로서 사용한 것으로도 해석되어 진다.

반면, 주민자치위원회는 위원회조직이어서 주민들의 대표들이 모여서 자치하는 위원회조직으로서 지방자치단체의 기관구성형태로서의 위원회조직이라고 하면, 이 조직 자체가 하나의 지방자치단체가 되는 것이다.

그런데, 주민자치위원회는 행정의 관리조직으로서의 동주민센터와 동장이 존재하는 데 부가된 조직형태이기 때문에 자문위원회와 같은 위상에 불과하다. 그리고 만일 주민자치위원회의 지방의회의 상임위원회와 같은 위상을 가지는 것이라고 하면, 주민총회나 주민대표자회의와 같은 별도의 의결조직이 존재해야 할 것이다. 그러나 이러한 관할구역의 배타적이고 독점적인 의결조직이 존재하지 않은 상태에서 위원회라는 것은 그 자체로서 지방자치단체로서의 위상을 가지지 않는 한, 어딘가에 부속된 조직에 불과하다. 결과적으로 주민자치위원회는 동장의 자문기구에 불과하게 된다.

이 점에서 주민자치회 역시 그 조직위상이 매우 애매하다. 읍면동의 행정조직이 그대로 존재하는 상태에서 주민자치회의 업무로서 협의사무, 위탁사무, 주민자치사무로 구분하여 처리하는 것으로 되어 있다.

<표5> 주민자치회의 업무구분

협의사무	위탁사무	주민자치사무
읍면동지역개발 지역발전계획 마을만들기 주민간 이해조정 행정구역변경 혐오시설설치 시군구추진사무에 대한 의견제출 지역내 투자유치계획 교통신호개선 등	자치센터운영 작은 도서관 등 공공시설운영 공원 공중화장실 등 공공시설물관리 마을휴양지관리 저소득노인도시락배달사업 문화의집 여성회관운영관리 자원봉사활동지원	마을축제 체육대회등 읍면동각종행사 마을신문 소식지발간 생활협동조합운영 동호회 스포츠활동 자율방범 및 안전귀가활동 등하교길 안전관리

여기서 주민자치회를 의사결정기구로서 인식하는 것이 아니라 주민자치회를 행정조직의 일부이거나 행정사무를 위탁받아서 처리하는 외주(outsourcing)조직으로서 인식하고 있는 것으로 보이고, 이는 행정과 자치의 대등한 관계로서 보지 않고 있다. 국가의 하부조직으로서의 행정과 시민사회의 자치적 조직으로서의 자치가 대등한 관계로서 역할분담관계에 있다는 인식이 결여되어 있는 것이다.

이러한 상황이 발생하게 된 근본적인 이유는 읍면동 사무소를 시군구의 하부행정기관으로 두고 있고, 이것은 국가의 행정기관으로서도 기능하고 있기 때문이다. 즉 행정기관이 존재하는 구역 속에 주민들이 ‘자치’할 수 있는 자치권은 형성되지 않는 것이다.  이런 구조에서는 단체자치를 할 가능성은 있지만, 주민자치는 불가능하다. 즉 주민자치는 주민들이 스스로 자치기구를 형성할 수 있는 행정권의 공백이 있는 곳에 가능한 것이다.

요컨대, 읍면동에 행정기관이 존재하는 한국의 현실에서 주민자치가 태동할 수 있는 공간은 읍면동이하의 계층인 통리단위라고 할 것이다. 농촌지역은 리단위, 도시지역은 아파트단지나 일정한 자치관리의 필요성이 존재하는 구역(단지)일 것이다. 아파트단지의 자치관리는 도시지역의 매우 혁신적인 주민자치제도이고, 비록 재산의 공동관리의 필요성 때문에 형성된 입주자대표회의와 아파트관리사무소이지만 이는 주택법이라고 하는 법률적 근거에 의하여, 아파트의 소유자들의 대표가 선출되어서 관리비를 내면서 관리비에 의한 관리사무소직원고용을 통하여 아주 체계적인 ‘자치체’가 되어 있는 것이다. 한국에 주민자치를 새롭게 도입하려는 입장에서는 주목하여 보아야 하고, 아파트단지의 입주자자치관리와 자치관리규약, 자치관리비, 자치관리사무소, 단지공유생활서비스의 자율적 처리 등을 벤치마킹하여 도시지역의 구역자치의 모델로서 분석하고 응용할 필요가 있다.

IV 자치분권패러다임에 의한 주민자치의 본질회복

-주민주권에 입각한 구역자치제도설계-

1 자치분권패러다임과 풀뿌리 주민자치란

헌법적 가치에서 출발하는 지방자치의 설계를 해보는 작업이 필요하다. 한국의 현재의 헌법은 30년 전에 여전히 국가집권 패러다임하의 국정환경에서 제대로 된 지방자치에 대한 면밀한 설계 없이 정치적 필요에 의하여 재도입된 것이다. 그리고 그 이전의 30년간은 지방자치에 관한 헌법 규정을 가지고 있었지만, 부칙에서 지방자치를 중지한다는 조항을 가지고 있어서 역시 유명무실한 지방자치였던 것이다.

그 이전인 50년대의 지방자치는 그나마 미국의 지방자치제도를 이식한 것이지만, 한국적 현실에서 지방자치를 실시하기에는 국가로서의 안정성을 확보하지 못한 상태여서 국가권력의 안정과 질서 확보가 우선이었기에 지방자치실시는 가능한 지연시키려 하였고, 그나마 전쟁 중인 1952년에 지방자치를 실시하려고 할 때도 지방차원에서 정치적 지지기반을 확보하려는 의도가 있었던 것이기에 ‘한국의 민주주의의 발전과 성숙을 위한 지방자치제도’라고 하는 철학과 가치를 가지고 제도를 설계한 것이 아니었던 것이다.

이 점에서 헌법가치로서 주권재민과 민주공화정이란 가장 핵심적인 가치를 입각한 지방자치의 모습이 어떤 것이며, 민주주의의 성숙과 발전에 기여하는 풀뿌리민주주의로서의 지방자치는 어떠해야 할 것인가를 검토해볼 필요가 있다.

주권재민은 주권이 국민에게 있다는 의미이고, 국민은 곧 지역에서는 주민으로서의 법적 지위를 가지고 있다. 이 점에서 국민이 곧 주민이므로 국가차원에서 주권을 가진 국민이 지방과 근린구역차원에서 주민으로서 주권성을 가지는 것은 법적으로 하등의 하자가 없다고 해야 할 것이다.

그리고 국가가 민주공화정을 지향하고, 국가는 중앙정부와 지방정부로 구성되며, 정부의 형태가 민주성과 공화정체를 가져야 한다는 의미이므로 중앙정부가 민주성을 가지기 위하여 입법, 사법, 행정으로 국가권력을 ‘분권’시키고 상호 견제와 균형(check and balance)시키듯이, 지방정부와 중앙정부가 국가권력을 분권시켜서 상호견제와 균형을 하도록 하는 것은 민주성을 고양하는 것이라고 할 것이다.

그리고 공화정체라고 함은 아리스토텔레스에서부터 유래한 개념으로서 공화주의적 전통은 시‘자유시민이 교대로 통치하는 것을 의미’하고, 시민은 지배능력과 함께 자발적 복종능력도 구비해야 한다는 것이다. 그리고 통치담당자는 피치자를 동료시민으로 취급할 수 있어야 하는데, 이러한 능력은 피지배의 경험을 통하여 습득되어야 한다.

그런데 시민들의 능력은 다양하여 시민집단내부에서 계서제화되는 경향이 나타날 수 있고, 지배능력이 있는 시민이 통치하는 것이 필요한 측면도 있다. 그래서 이 양자 간의 모순과 딜레마를 어떻게 풀것인가가 공화정에서의 관건이다.

이 딜레마를 풀어내는 것이 바로, 바람직한 공화정은 먼저 덕과 능력에 의하여 관직을 배분하는 귀족정의 원리가 적용되면서, 이를 견제하기 위한 다수결의 원리가 적용되는 민주정의 원리를 혼합하는 것이라고 한다. 그래서 귀족정의 “지혜”와 민주정의 “합의”를 결합시키는 노력을 하게 되는데, 그것이 바로 “법에 의한 지배”를 의미한다는 것이다.

그래서 공화정은 법치와 입법이 중요한 주제가 되고, 공화정적 정치 공동체의 형성과 유지는 “지혜와 합의를 결합”시킨 “법의 존재”여부에 의존하는 것이다.

이 점에서 지방정부도 민주공화정의 정체를 가지도록 하기 위해서는 지방과 근린구역에 적합한 입법의 자치권을 가질 수 있어야 하는 것이다. 그래서 자치에서는 자기입법과 자기통제가 중요한 개념이 되는 것이고, 자치의 핵심기관으로서 지방의회나 근린구역의회의 존재는 필수적인 것이다.

혹은 근린구역총회를 통하여 입법이 이루어질 수도 있다.

그래서 유럽지방자치헌장 제3조2항에서는 지방정부의 자치권은 민주적 절차에 의해 구성된 주민의 대표기구나 그에 책임을 지는 집행기구, 그리고 주민의 직접참여에 의하여 행사되어야 한다고 규정하고 있다(김병준, 2011:4).

지방정부의 이러한 권리는 비밀, 직접, 평등, 보통선거에 의해 자유롭게 선출된 인사들로 구성되는 의회 등의 대표기구나 그에 책임을 지는 집행기구에 의하여 행사되어야 한다. 의회 등 주민대표기구가 이러한 권한을 행사한다고 하여 주민투표 등 법에 허용된 주민의 직접 참여가 위축되어서는 아니된다(유럽지방자치헌장3조2항)

그리고 지방자치의 필수적 구성요소로서 구역, 주민, 지방자치단체(지방정부) 그리고 자치권이 있어야 한다(전게서, 9-11). 자치권은 자치입법권, 자치행정권, 자치사법권, 자치조직권, 자치재정권을 의미하고, 적극적인 자치를 하고자 한다면, 폭넓게 이러한 권한이 부여되어야 한다. 소극적인 자치라고 하여 자치권이 없이는 지방자치 자체가 성립될 수 없는 것이다.

한국의 경우 지방자치의 계보가 단체자치의 국가에 속한다는 의미는 중앙집권 패러다임의 국가에서 기존의 지역단위의 종합행정기관에 자치정부의 격을 추가하는 방식으로 지방자치를 설계함으로써 지방자치에 대한 인식이 ‘행정적 분권’으로서 해석하는 것이다. 그래서 지방자치에 대해서는 소극적인 태도를 보이게 되는 것이다.

그러나 자치분권패러다임이라고 함은 중앙정부의 행정체계가 자리잡지 않은 상태에서 주역주민들이 스스로 자치기구를 형성하여 지방자치나 근린구역자치를 행하는 것을 의미한다. 이러한 지방정부는 자치사무만을 처리하는 것이고 자치정부라는 단일지위를 가지는 것이다. 이리하여 지방정부는 중앙정부의 사무를 처리하기도 하지만, 어디까지나 지방정부의 자발적 도으이에 의해 중앙정부와 계약을 통하여 처리하는 것이다. 이 점에서 일본의 2000년의 지방분권개혁은 국가의 기관위임사무를 전격적으로 법률상에서 폐지함으로써 지방정부를 중앙정부와 계약에 의한 사무처리를 하게 하는 수평적 중앙-지방정부간 관계로의 패러다임전환이 이루어진 것이다. 즉 중앙집권패러다임의 단체자치적 지방정부에서 자치분권패러다임의 주민자치적 지방정부로의 전환이 이루어진 것이다. 이에 비해 한국의 경우에는 여전히 국가로부터의 기관위임사무제도를 폐지하지 못하여 지방자치제도를 재도입하였음에도 불구하여 여전히 지방자치단체는 중앙정부에 더 의존적이 되고, 재정자립도는 더 떨어지며, 국고보조사무의 수와 금액은 기하급수적으로 팽창하고 있는 것이다. 제도의 근본적 혁신이 없이는 한국의 지방자치는 퇴행하게 되고, 결과적으로 민주주의는 후퇴하게 될 것이다.

이 점에서 자치분권패러다임에 의한 지방정부는 기존에 중앙집권적 패러다임의 행정통제조직이 설치되지 않은 공간에 설치되거나, 말단의 행정통제조직을 폐지하고, 대체하는 조직으로서 지방정부를 새롭게 설치하도록 하는 지방자치정부의 형성이 필요한 것이다. 구체적으로 적용하면, 현재의 한국의 지방자치행정체계에서 본다면, 읍면동의 하위 단위에 새로운 지방자치단체(혹은 지방정부)를 설치하거나, 읍면동을 폐지하고, 읍면동계층에 지방자치단체를 설치하는 것이다.

이것을 보다 구체적으로 설명하면, 농촌지역은 읍면을 지방의회를 신설하여 지방자치단체로 전환하고, 도시지역은 아파트단지별로 근린구역자치를 실시하도록 입주자대표회의의 위상을 근린구역자치단체 혹은 근린구역자치정부로 전환시켜 주는 것이다. 비아파트단지의 경우에는 자치관리가 가능한 구역을 정하여 구역자치단체 혹은 구역자치정부를 신설하거나, 이러한 여건이 되지 않을 경우에는 시군구의 직접적인 자치행정관리를 받도록 하는 것이다.

한국에서 지방자치의 발전을 위해서는 풀뿌리 민주주의가 작동할 수 있는 제도적 인프라 설계가 필요하고 이는 주민들이 거주하는 근린생활구역에서 자치관리의 경험을 할 수 있도록 근린생활정부를 구성하고, 여기에 참여하고 실제로 근린생활정부의 다스리는 자로서의 경험을 가지도록 해주어야 한다. 이것을 지방자치의 근본적 원칙에 해당하는 다른 표현으로서 하면, 보충성의 원칙(subsidiarity principle)을 적용하는 것으로서 주민이 거주하는 “가장 가까운 정부”에 국가의 공적 권한과 사무를 배분함에 있어서 우선하여 고려해야 한다는 것이다. 즉 자치를 제대로 할 수 있는 인프라가 구축되어야 ‘분권’도 제대로 이루어지는 것이지, 자치를 제대로 할 수 있는 규모의 근린생활구역정부가 존재하지도 않는데, 분권이 이루어지면, 행정내의 분권에 그치는 것이다. 이 점에서 근린생활구역자치정부가 먼저 구성하도록 자치제도가 설계되어야 하고, 여기에 입법분권, 행정분권이 이루어지고, 가능하다면 근린생활문제에 대한 사법분권도 이루어져서 주민들이 풀뿌리에서 자치를 경험할 수 있어야 할 것이다.

2 주민주권에 입각한 근린구역자치

한국의 지방자치단체의 계층구조를 보면, 2층제로 설명된다. 즉 광역단위의 지방자치단체와 기초단위의 지방자치단체로 구성되고, 과거 국가의 말단행정기관으로서 읍면동이 기초단위의 지방자치단체의 하위에 버티고 있다. 즉 광역단위과 기초단위에 지방의회를 설치하여 지방자치제도를 도입하였지만, 여전히 과거의 국가집권 패러다임의 말단행정통제조직으로서 읍면동이 지방행정조직으로서 존재하는 매우 이상한 구조를 가지고 있는 셈이다.

<표6> 시기별 지방행정 및 자치행정 계층

지방자치 재도입이전	지방자치재도입	중앙집권적 지방통제(현실)	자치분권패러다임 (혁신필요 중심영역)
국가		국가
시도	시도지방자치
시군구	시군구지방자치
읍면동		읍면동행정기관	농촌-읍면의 지방자치단체화 도시-동의 폐지, 단지(구역)자치도입

현재의 지방자치재도입시기에는 주민주권이 인정된 것이 아니라, 국민주권의 개념에서 국가로부터 주민에게 지방의회의 구성과 의원선거에 대한 선거권을 부여하는 의미였고, 지방자치단체는 국가로부터 일정한 정도의 고유사무에 대한 자치권을 ‘분권’하였던 것이다.

그리하여 결과적으로 시도와 시군구에 지방의회가 구성되어 지방자치가 재도입되었음에도 불구하고, 여전히 중앙집권적 지방통제는 존속하였던 것이고, 이에 대한 제도적 장치가 바로 ‘읍면동행정기관’의 존재라고 할 것이다.

일본의 경우에 시나 정촌의 하위에 이러한 종합행정기관으로서의 조직이 존재하지 않는다. 한국과 같이 지방자치를 실시하였음에도 불구하고 읍면동과 같은 종합행정기관을 남겨두지 않는데, 이것을 여전히 남겨둠으로서 국가위임사무의 깔대기 조직으로서의 역할을 하도록 하고 있고, 특히 복지사무와 관련하여 중앙정부의 직접적인 통제를 받고 있는 것이다. 유사하게 시군구에 대해서도 중앙정부의 부처들이 할거적으로 정책영역에 따라서 직접적인 통제가 국고보조사업이나 국가기관위임사무에 대해서는 직접적인 통제와 감사를 받고 있는 것이어서, 지방자치를 실시하고 있음에도 불구하여 여전히 관련분야의 담당공무원들은 단체장이나 지방의회보다는 중앙정부의 지침이나 통제, 그리고 감사에 더 우선순위를 두고 업무처리를 하게 되는 것이다.

한국의 읍면에 해당하는 정촌을 일본에서는 자치단체화시켜서 보충성의 원칙에 따라서 주민들의 근린생활에 가까운 곳에 자치단체를 형성하게 해주었고, 도시지역의 동에 해당하는 종합행정조직은 존재하지 않는다. 시나 특별구가 직접 주민과 소통하고 있고, 도시화로 인한 공동체의 소멸에 대응하기 위하여 커뮤니티센터를 설치하여 도시민들이 소통과 회합을 할 수 있는 관설민영의 시설을 운영하고 있는 것이다.

이 점에서 주민주권에 입각한 자치분권패러다임에서는 주민들이 근린생활구역에서 자치단체 혹은 자치정부를 구성할 수 있도록 해주어야 하는데, 구역에 거주하는 주민들의 세대수나 인구수를 감안하면서 아파트단지별(혹은 근린생활구역) 자치관리를 할 수 있는 근린생활정부를 구성하도록 해주어야 할 것이다.

요컨대, 근린구역에 대한 주민들의 주권성을 가지도록 해주어야 풀뿌리 민주주의를 경험하게 될 것이고, 이것이 지방자치에 대한 활성화의 씨앗이 될 수 있을 것이다.

3 자치제도 발전의 제도적 경로에 입각한 농촌-도시의 구역자치제도 설계

한국의 지방자치의 재도입의 제도적 경로를 보면, 1991년 국가집권시스템의 하부지방행정기관이었던 곳에 지방의회를 설치하고 선거로 의원을 선출하는 것에서 시작되었다. 즉 단체자치의 계보의 지방행정조직에 자치적 옷을 덧입힌 것이다. 그리하여 풀뿌리가 없는 지방자치가 도입된 셈이다.

풀뿌리로서의 근린생활구역이나 읍면동계층에는 여전히 행정조직이 관료적 통치가 적용되었던 것이다. 주민공동체나 시민사회의 입장에서 보면, 주권자로서의 주권이 광역지방행정계층과 기초지방행정계층에 의회의원의 선출에 대한 선거권을 가지는 것에 불과한 것이었다.

그러다가 1995년에 지방자치단체장에 대한 선거권을 가지게 되었고, 단체장을 선거로 선출할 수 있게 되었다.

그러나 여전히 이때도 근린생활구역에서는 주권자로서의 자치단체나 자치정부를 구성할 수 있는 권리는 인정하고 있지 않았다.

그리고 이러한 체제가 지금까지 22년동안 지속되어 왔는데, 현재의 지방자치시스템은 오히려 중앙정부에 더 의존하게 되는 구조적 문제점을 안고 있다고 지적되고 있다.

여기서 지방자치의 발전을 위하여 지난 정권에서 지방자치발전계획을 국무회의에서 통과시키면서 발전과제 20가지를 선정하였지만, 국가집권패러다임의 구조적인 변경을 고려하지는 않았던 것이다

그런데, 이번 문재인정부의 국정운영 5개년 계획에서 제시한 국가비전과 국정목표를 보면, “실질적 주권자로서의 국민”이란 개념을 제시하면서 국가중심의 민주주의에서 ‘국민중심의 민주주의’로 패러다임을 전환하겠다는 것이다. 국민중심의 민주주의는 선거나 대표자 위임에 국한되지 않고, ‘나로부터 행사되고, 어디에나 행사되며, 늘 행사되는’ 국민주권이 실질적으로 보장되는 “주권자 민주주의”의 실현을 의미한다고 하고 있다.

<표7> 문재인정부의 민주주의 패러다임 전환

구분	국가중심의 민주주의	국민중심의 민주주의
국민의 성격	근대적 국민	주권자 국민
국민-국가관계	국가구성원으로서 국민	국가를 형성하는 국민
국민주권의 특성	대표되는 국민주권	개개인의 국민주권
권력의 성격	위임된 권력	생성적 권력
참여방식	제도화된 국민참여	일상적인 국민주권행사
주권실현방식	참정권, 투표권	국민제안, 국민숙의, 국민결정
역사적 사건	1987년 6월항쟁	2016년 촛불집회
사건의 의미	국민주권의 통로 제도구축	아래로부터의 국민주권표출
민주주의 형태	제도 민주주의	일상 민주주의
정치-시민관계	제도정치와 시민사회의 괴리	제도정치와 시민사회의 관계
시민참여기반	조직화된 시민사회기반	자발적 개인들의 네트워크

출처: 국정기획자문위원회(2017)

그러면서 국민중심의 민주주의는 개개인의 국민주권으로서 위임된 권력이 아니라 ‘생성된 권력’이며, 참여방식으로서 “일상적인 국민주권 행사”를 제시하고 있다. 또 아래로부터의 국민주권이 표출되어야 하고, 민주주의형태도 제도 민주주의가 아니라 “일상 민주주의”여야 한다는 것이다. 시민참여의 기반도 자발적 개인들의 네트워크를 제시하고 있다.

이러한 의미를 자치분권패러다임에서는 주민의 근린생활구역에서의 자치에 주권자로서 참여하는 것으로 해석하고자 한다.

그런데, 근린생활구역은 농촌지역과 도시지역을 구분하여 살펴볼 필요가 있다. 사회학에서는 가정-이웃(마실)-마을-고을-도시-지역-지방-국가로 모듬살이의 얼개가 이루어져있다고 한다. 또 독시아시스에 의하면 인간생활공간의 인간정주를 연구하면서 도시사회와 도시규모의 변천을 15가지로 분류하면서 6번째인 근린주구까지는 도시형성이전의 생활공간이고, 7번째 단계인 소도읍부터는 도시형성 이후의 생활공간으로 보고 있다.

<표8> 독시아디스의 공간분류

단계	인구 (population)	지역사회규모 (community scale)	면적 (area)
1	1	개인(individual)	3㎡
2	2	방(room)	15㎡
3	4	가옥(family)	50㎡
4	40	취락(dwelling group)	0.005㎢
5	250	지구(small neighborhood)	0.03㎢
6	1500	근린주구(neighborhood)	0.2㎢
7	9,000	소도읍(small town)	1.7㎢
8	50,000	도시(town)	7㎢
9	300,000	대도시(large city)	40㎢
10	2,000,000	거대도시(metropolis)	300㎢
11	14,000,000	집합도시(conurbation)	5000㎢
12	100,000,000	대상도시(megalopolis)	80,000㎢
13	7억	도시권역(urban region)
14	50억	대륙도시
15	300억	세계도시

출처:현대도시의 이해(2011) 수정

공간에 주민이 거주하면서 자치관리의 필요성이 생긴다고 볼 때, 자치관리를 위한 자치체의 조직이 필요하고, 이것이 자치를 하기 위해서는 자기입법과 자기통제라고 하는 근린구역정부를 생성할 필요가 생긴다. 이것이 바로 국민중심의 민주주의에서 “구역정부을 형성”할 수 있는 주권자로서의 국민인 것이다. 일상적인 생활의 공공문제를 다룰 수 있는 주권자로서의 주민이 아래로부터 주민주권을 표출하고, 일상의 자치관리의 문제에 대하여 민주적 참여가 이루어질 수 있어야 한다.

이러한 일상의 구역자치의 필요성은 농촌과 도시지역에서 구분될 필요가 있는데, 농촌의 마을이나 리의 경우는 매우 동질적인 공동체적 삶의 양식을 가지고 있는데 비해, 도시의 삶은 공동체가 그다지 존재하지 않고, 구역의 자치관리의 필요성이 존재한다.

따라서 자치분권패러다임에 의한 주민자치는 관치적 관리시스템이 존재하지 않는 농촌의 리계층에 공동체자치로서 도입하는 것이 적절하고, 도시지역에서는 근린생활구역의 자치관리의 필요성이 존재하는 아파트단지의 자치관리체로서 주민자치를 도입하는 것이 타당할 것으로 본다.

이에 대한 상세한 내용은 김찬동 박은철(2010) 아파트관리의 공공성 제고방안; 김찬동(2017) 주민자치회의 사업 을 참고

농촌의 리계층이나 도시의 아파트단지는 국가집권패러다임의 읍면동이 행정기구를 설치하지 않은 공간이기에 주민자치에 의한 근린생활자치체(정부)를 형성할 수 있는 공간이고, 이 공간이야말로 국민중심의 민주주의가 생성되고 발전할 수 있는 공간이기 때문이다.

V 나가는 말

주민자치를 위한 입법은 한국의 지방자치발전을 위해서도 필요하고, 국가집권에 의한 국가형성기에 설계된 헌법구조를 21세기 한국의 현실에 부합하게 새롭게 재설계하는데도 필요하다. 특히 현재의 헌법이 표리부동하게 되어 있는 8장의 지방자치에 관한 헌법조항들을 1987년 이후 한국이 경험하고 있는 민주주의의 발전과 성숙에 부합하게 개정해야 한다. 특히 2016년의 촛불혁명이라고 할 한국사회의 민주주의의 성숙을 뒷받침할 헌법개정이 필요하다.

촛불집회는 대의민주주의의 한계를 극복하면서 국민들이 직접 민주주의에 의한 국정농단의 대통령을 헌법적 절차에 따라서 탄핵해내는데 결정적인 역할을 한 것이다. 해외언론들도 한국의 경제성장과 함께 민주주의의 발전과 성숙에 대하여 감탄할 정도였다.

십여 차례의 촛불집회가 지속적으로 광화문광장에서 열려서, 헌법가치를 농단한 제왕적 대통령의 행태를 심판하는 시민들의 참여정신과 평화적이면서 헌법적 질서에 따라서 대의민주주의의 한계를 극복해내는 시민참여의 역량을 이제는 풀뿌리 민주주의가 가능할 수 있는 자치분권의 패러다임의 헌법제도로 구현해야 할 골든타임이다.

지방자치를 연구하고 지방자치의 발전을 위한 전문가들이 이제는 시민들의 직접 민주주의에대한 열망과 국정과 지방자치, 그리고 주민자치에 대한 참여의 열망을 제도적으로 구현해 낼 수 있는 제도적 인프라를 깔아주어야 한다. 더 이상 시민사회의 미성숙이나 자치에 대한 불신, 역량부족 등의 이유로 미를 수 없다. 이것은 주권재민의 헌법적 가치를 부인하는 결과가 된다.

주권자로서의 국민이 거주하는 공간인 근린생활구역에서부터 작은 국가를 형성할 수 있는 권리를 헌법으로서 보장해주어야 하고, 국가의 권력을 보충성의 원칙에 따라서 가장 먼저 근린생활구역에서 자치할 수 있는 것은 먼저 정부를 구성하여 자치 관리하도록 해주고, 상위정부는 이들 근린생활정부를 지원하고 조정하는 역할로 한정되어야 한다. 그리고 주민과 가장 가까운 근린생활정부가 스스로 처리하지 못하는 공공서비스의 공급이나 광역적 서비스의 공급에 대해서 상위정부나 국가가 직접 공급하거나 자치정부가 우선해서 처리하도록 하면서 보조금을 주어서 도와주는 방식으로 처리하는 것이 바람직하다.

이러한 중앙-지방정부간 관계의 수평적이고 대등한 관계로의 전환은 미시적인 주민자치입법에서부터 시작하여야 하고, 국가권력이 근린생활구역까지 임파워먼트가 이루어져야 한다. 그런데 국가와 근린생활구역정부 사이에는 광역지방자치단체도 있고, 기초지방자치단체도 있어서, 이들 세 정부가 합력해서 근린생활구역의 주민자치를 위한 임파워먼트를 집중해주어서 풀뿌리의 자치가 튼튼해져야 할 것이다.

참고문헌

국정기획자문위원회. 2017. 문재인정부의 국정운영5개년 계획. 2017.7

김병준. 2011. 지방자치론. 법문사

김찬동. 2017. 주민자치회의 사업. 주민자치법입법연구포럼. 한국자치학회

김찬동. 2017b. 주민자치제도의 설계. 궁미디어

김찬동. 2015. 주민자치의 이해. 충남대학교출판문화원

김찬동. 2014. 통반장과 주민자치위원회제도의 혁신방안

김찬동 박은철. 2010. 아파트관리의 공공성 제고방안. 서울시정개발연구원

김혜천외. 2011. 현대도시의 이해. 대왕사

지방자치발전위원회. 2017. 내삶을 바꾸는 자치분권 로드맵(안) 현장토론회 자료

Memo