발간번호	정책연구 2020 - 2

시군자치구 위상재정립과  마을자치 도입방안 연구

2020. 4

전국시장·군수·구청장협의회

National Association of Mayors

제 출 문

전국시장·군수·구청장협의회 귀하

본 보고서를 「시군자치구 위상재정립과 마을자치 도입방안 연구」의 최종연구보고서로 제출합니다.

2020. 4

지방분권운동대구경북본부

상임대표   이   창   용

「시군자치구 위상재정립과 마을자치 도입방안 연구」

참여연구진

	책임연구자
	이 기 우 (인하대 교수)
	공동연구자
	안 권 욱 (고신대 교수) 김 성 호 (전 대한민국시도지사협의회 정책연구실장) 이 창 용 (지방분권운동대구경북본부 상임대표)
	연구보조
	이 원 진 (지방분권개헌국민행동 실행위원)

목 차

제1장 서론	1

제1절 연구 배경과 목적	1

1. 배경	1

2. 필요성	3

3. 목적	5

제2절 연구 범위 및 방법과 연구수행체계	6

1. 연구 범위 및 방법	6

2. 연구수행체계	6

제3절 연구 기대효과 및 활용	8

제2장 이론적 논거와 자치분권정책의 한계	9

제1절 선행연구 및 이론적 논거	9

1. 구조기능주의 맥락의 문제인식과 분석요인	9

2. 민주적 기능수행과 정부의 구조적 요건	11

3. 효율적 기능수행과 정부의 구조적 요인	14

제2절 자치분권정책과 한계	19

1. 현 정부의 자치분권정책 영역	19

2. 광역정부 중심의 자치분권정책	20

3. 자치 없는 주민자치회 정책	26

4. 자치입법권 강화정책 결여의 소극적 행정적 지방분권의 지속	29

제3절 정책방향의 논의와 연구 설계	31

제3장 한국과 선진외국 지방자치의 제도적 실태	35

제1절 지방정부 계층․종류․규모	35

1. 자치계층	35

2. 지방정부 종류와 현황	38

3. 지방정부 규모	41

제2절 자치기능	52

1. 독일	52

2. 스위스	66

3. 한국	82

제3절 자치형태	89

1. 독일	89

2. 스위스	93

3. 한국	99

제4장 시․군․자치구 위상제고․재정립 방안	103

제1절 자치위상 제고의 필요성과 기본방향	103

1. 자치위상제고의 필요성	103

2. 규모에 상응한 자치위상제고의 기본방향	110

제2절 자치사무 위상 재정립방안	114

1. 규모에 상응한 자치사무 신설	115

2. 위임사무 감축․사무발굴권한확립	117

3. 중앙․광역정부 관여최소화와 주권자 관여확대	119

제3절 자치입법 위상 재정립방안	121

1. 자치권제한법률 최소화	121

2. 법률위임요구규정 폐지	122

3. 국민 입법권공유 확립	124

4. 지방정부 입법권공유	125

제4절 자치재정 위상 재정립방안	126

1. 자체 세입예산 확대	127

2. 세출예산 자율성 강화	132

3. 과세자주권 확대	133

4. 지방재정조정제도 개선	135

제5절 자치형태 재정립방안	140

1. 자치형태 재정립의 필요성	140

2. 주민․지방정부 관계 재정립 방안	144

3. 의결․집행기관간의 관계 재정립 방안	151

제5장 읍․면․동 마을자치 도입 방안	155

제1절 마을자치와 도입 필요성	155

1. 마을자치․마을정부	155

2. 마을자치 도입의 필요성과 효과	156

제2절 마을정부 자치기관 ․ 자치형태	160

1. 자치기관과 구성	160

2. 유권자전체의 기능․권한	162

3. 마을각료의 기능․권한	164

4. 위원회의 기능․권한	166

5. 마을정부 서기 ․ 행정부서의 사무직원	166

제3절 마을정부 자치기능	167

1. 자치사무	167

2. 자치입법	171

3. 자치재정	173

4. 단계별 추진과 맺음말	179

제4절 마을자치도입 시범모형과 도입추진단계(안)	180

1. 마을자치 도입추진단계에서 각 시범모형의 개념	180

2. 마을자치 도입추진단계(안)	183

제5절 향후과제 및 맺음말	185

1. 본 연구의 의의와 후속연구과제	185

2. 마을자치 도입추진상의 제안	187

참고문헌	189

표 차 례

<표 2-1>「국세․지방세비율 70 : 30」조정을 위한 국세지방이양 재원규모(2017년)	23

<표 2-2>「국세․지방세비율 70 : 30」을 위한 지방소비․소득세 상향조정 수준	24

<표 3-1> 독일․한국․스위스 자치계층의 비교․특성	37

<표 3-2> 독일 주정부․크라이스․슈타트․게마인데 현황(2018년, 단위: 개)	38

<표 3-3> 스위스 주정부․게마인데 현황(2018년, 단위: 개)	39

<표 3-4> 한국 광역․기초정부와 행정계층 현황(2018년, 단위: 개)	39

<표 3-5> 독일․한국․스위스 지방정부의 종류․현황 비교(2018년 기준)	40

<표 3-6> 독일 주․크라이스․크라이스프라이에 슈타트 인구규모 현황(2018년)	43

<표 3-7> 독일 게마인데 인구규모 현황(2018년)	44

<표 3-8> 스위스 주․게마인데 인구규모 현황(2018년)	46

<표 3-9> 스위스 게마인데의 인구규모별 현황(2018년)	49

<표 3-10> 한국 광역시․도․시․군․자치구 인구규모 현황(2018년)	51

<표 3-11> 독일 연방의 배타적 입법사항	60

<표 3-12> 독일 연방․주의 경합적 입법사항	61

<표 3-13> 독일 연방․주․지방자치단체 단독세원	64

<표 3-14> 독일 연방․주․지방자치단체 공동세원(2018년)	64

<표 3-15> 공동․단독세입의 회계연도별 추이(%)	65

<표 3-16> 독일 정부별 전체(단독+공동)세입현황(%)	65

<표 3-17> 스위스 연방의 배타적 입법권	76

<표 3-18> 스위스 주의 배타적 입법권	76

<표 3-19> 스위스 연방․주․지방자치단체 세원	80

<표 3-20> 스위스 정부별 세입금액 현황(단위: 백만 CHF)	81

<표 3-21> 스위스 정부별 세입배분 현황(%)	81

<표 3-22> 중앙․광역․기초정부 세원	87

<표 3-23> 한국 정부별 세입현황(%)	88

<표 4-1> 한국․독일․스위스 지방정부 인구규모 현황(단위: 천명)	103

<표 4-2> 독일 크라이스와 스위스 주의 인구10만 미만 현황(2018년 기준)	105

<표 4-3> 시․군․자치구, 크라이스․슈타트, 칸톤․게마인데 자치위상	108

<표 4-4> 일상생활지원․교통․안전질서․교육 분야의 자치단체 고유사무 현황	115

<표 4-5> 신설 고유사무의 성격․특성	116

<표 4-6> 세원이양 대상과 한국․독일․스위스 세원분포비교	128

<표 4-7> 2017년 기초복지 국고보조사업 경남지역 부담금액(단위: 백만원)	132

<표 4-8> 지방소득․소비세의 과세표준 결정방식의 개선방안	133

<표 4-9> 시가표준액 결정의 개선방안	134

<표 4-10> 세율조정권의 개선방안	135

<표 4-11> 한국의 주요 주민참여제도의 활용	141

<표 4-12> 스위스 주의 국민발안․국민투표 청구서명인요건	149

<표 5-1> 마을정부 자치기관의 선출․구성	161

<표 5-2> 주민이 투표소투표를 통해 직접 결정하는 정책표결대상 예시	163

<표 5-3> 주민이 주민총회를 통해 직접 결정하는 정책표결대상 예시	164

<표 5-4> 마을정부의 고유사무 예시	168

<표 5-5> 근린자치 구역의 규모 및 특성	169

<표 5-6> 마을자치도입단계와 ‘시․군․자치구와 읍․면․동간의 관계’ 개념	180

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구수행체계	7

<그림 2-1> 본 연구의 문제인식과 분석요인	9

<그림 2-2> 현 정부 자치분권정책 6대 전략	19

<그림 2-3> 현 정부 지방이양일괄법상의 사무이양의 목표와 결과	21

<그림 2-4> 이양대상사무 및 사무이양현황	22

<그림 2-5> 지방소비소득세 확대를 위한 2020년 현재 추진현황(%)	25

<그림 4-6> 지방자치법개정(안)상의 지방의회 전문인력․사무직원의 인사권	26

<그림 2-7> 주민자치회의 명칭․기능상의 성격	29

<그림 2-8> 본 연구의 설계	32

<그림 3-1> 독일․한국․스위스의 수직적 정부계층	35

<그림 3-2> 스위스 게마인데의 인구규모별 현황(2018년: %)	48

<그림 3-3> 연방․주․지방자치단체 고유사무영역	55

<그림 4-1> 한국 시․자치구 인구규모와 독일․스위스 지방정부 상대적 규모	104

<그림 4-2> 한국의 군 규모에 대한 스위스 작은 주의 상대적 규모(2018년 기준)	106

<그림 4-3> 지방정부 전체사회복지사업예산과 사회복지보조사업 현황	107

<그림 4-4> 한국 시군구, 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데․주 평균세입규모	109

<그림 4-5> 시․군․자치구 자치위상제고기본방향	110

<그림 4-6> 자치사무 위상제고․재정립방안과 정책과제	114

<그림 4-7> 시․군․자치구 사무구분체계 개선방향	118

<그림 4-8> 자치입법 위상제고․재정립방안과 정책과제	121

<그림 4-9> 국민발안․국민투표의 의의	124

<그림 4-10> 자치재정 위상제고․재정립방안과 정책과제	126

<그림 4-11> 독일․스위스에 대한 시․군․자치구의 상대적 자체세입예산 규모	127

<그림 4-12> 보통교부세 교부금의 시․군 재정력 역전변동․격차완화 영향	135

<그림 4-13> 독일 재정력조정수준(2016년 기준)	137

<그림 4-14> 스위스 재원재정조정에 의한 재정력조정수준(단위: %, 2018년)	138

<그림 4-15> 자치행정 민주성․효율성 한계의 원인적 요소	140

<그림 4-16> 의결․집행기관 불균형의 구조적 원인	142

<그림 4-17> 시․군․자치구 자치형태 재정립의 수단․목적	143

<그림 4-18> 자치형태 개혁을 통한 자치역량 강화․자체통제 기반확립	143

<그림 4-19> 주민․지방정부 관계 재정립의 기본방향	144

<그림 4-20> 주민투표청구권자 1,000명 기준, 주민투표실시 서명인수 요건(명)	146

<그림 4-21> 의결․집행기관의 견제․균형 재정립을 위한 방향	152

<그림 5-1> 마을정부의 개념	155

<그림 5-2> 마을자치 도입의 필요성	156

<그림 5-3> 마을자치의 구조적 특성과 효과	157

<그림 5-4> 마을정부 자치기관	160

<그림 5-5> 마을정부 의결기관의 의결방식․권한	162

<그림 5-6> 각료의 지위․특성․기능적 권한분야 예시	165

<그림 5-7> 사무배분원칙과 마을정부 자치사무의 유형․대상	167

<그림 5-8> 동일 사무영역에서 시군자치구․마을정부간의 기능배분과 그 논거	170

<그림 5-9> 마을정부 조례제정 위상 : 제정의 대상과 범위	171

<그림 5-10> 마을자치조례 제정권한의 제한․보장	172

<그림 5-11> 주민의 마을자치입법권 확립의 기대효과	172

<그림 5-12> 마을자치재정권 확보의 기본방향과 주요 영향요인	173

<그림 5-13> 자체수입 중심의 마을세입 확립 논거	174

<그림 5-14> 마을세수입 중심의 자체세입 확립 논거	175

<그림 5-15> 마을조세의 발굴․설치 원칙	176

<그림 5-16> 사무․재원성격․세출자주결정․세출책임성간의 관계성	177

<그림 5-17> 사무․재원성격이 세출예산자기결정․세출책임성에 미치는 영향	178

<그림 5-18> 재원성격이 세출예산자기결정․세출책임성에 미치는 영향	179

<그림 5-19> 제1안 ‘준 자치계층 시범모형’	184

<그림 5-20> 제2안 ‘자치계층 시범모형’	184

<그림 5-21> 제3안 ‘병렬적 시범모형’	184

제1장 서론

제1절 연구 배경과 목적

1. 배경

◯ 시․군․자치구의 자치권강화의제는 현 자치분권정책과정에서도 역시 과거와 마찬가지로 경시되고 있다. 뿐만 아니라, 현 정부정책에서도 시․군․자치구는 자치권강화의 정책대상이라기보다는, 통폐합을 목적으로 한 지방행정체제개편의 대상인 것으로 받아들여진다.

― 현 자치분권정책들 중 지방분권화정책의 핵심은 재정분권, 지방이양일괄법, 자치경찰제실시, 지방자치법개정 등과 관련하고 있다. 그런데 재정분권도, 지방이양일괄법도 그리고 자치경찰제 역시 광역시․도에 정책중점이 놓여 있다.

― 재정분권은 광역시․도세인 지방소비세확대를 적극적으로 추진한 반면, 시․군세인 지방소득세확대는 사실상 포기한 상태이다.

광역시의 경우, 지방소득세는 자치구세가 아닌 광역시세이다.

― 지방이양일괄법의 이양대상사무(중앙정부에서 지방정부로) 중 70%(242개)가 광역시․도로 향하는 이양사무이고, 시․군․자치구 이양사무는 단지 14%(50개)에 불과하다. 나머지 57개 사무는 광역시․도와 시․군․자치구 공동 이양대상 사무이다.

본 통계는 2020년 1월 9일 국회본회의를 통과한 지방이양일괄법을 기준으로 하고 있다. 총 이양대상사무는 400개이다. 400개 이양대상사무들 중 중앙정부에서 지방정부로 이양되는 사무는 349개이고, 나머지 51개는 광역시․도에서 시․군․자치구로 이양되는 사무이다. 위 본문의 통계는 중앙정부에서 지방정부로 이양되는 349개 사무를 기준으로 하고 있다.

― 자치경찰제 역시 광역시․도의 제도로 도입하는 것을 현 정부는 추진하고 있다.

― 과거 정부에서 시․군․자치구는 자치권강화의 정책대상이라기보다는 통폐합을 목적으로 하는 지방행정체제개편의 대상이었을 뿐이었다. 시․군․자치구를 통폐합을 위한 지방행정체제개편의 대상으로 하고 있는 것은 현 자치분권정책에서도 여전히 지속되고 있다. 물론, 그 정책추진이 과거 정부처럼 적극적이지는 않다.

― 그럼에도 불구하고, 시․군․자치구의 통폐합을 현 정부 자치분권정책의 기본방향으로 하고 있는 것이 아닌가라는 의구심을 갖게 하는 것은 다음의 두 관점에서이다. 첫째, 시․군․자치구의 통폐합을 자치분권종합계획(6-1 지방행정체제 개편방안 모색)은 물론「지방자치분권 및 지방행정체제개편특별법(지방분권법)」에서도 여전히 지속하고 있다. 둘째, 정부는 자치분권 정책과정에서 시․군․자치구 자치권 강화에 대해 지극히 소극적인 태도로 일관하고 있다.

본 특별법의 제3장 특히, 제19조 과소 구의 통합, 제22조 시․군․구의 개편, 제23조 통합 지방자치단체의 설치, 제24조 시․군․구의 통합절차, 제25조 통합추진공동위원회, 제26조 통합 지방자치단체의 명칭 등 여러 규정에서 시․군․자치구의 통폐합 규정을 두고 있다.

― 따라서 현 자치분권 정책과정에서 시․군․자치구는 자치권 강화는 고사하고, 그 존립 자체의 위협에 여전히 노출되어있는 것으로 파악된다.

◯ 주민자치 강화 의제 또한 현 자치분권정책과 과거 정부정책간의 뚜렷한 차이점을 찾기 어렵다. 그런데 현 시․군․자치구의 거대한 규모와 중앙집권적 정부간관계시스템이 지속되고 있는 상황에서, 주민참여의 요건을 완화하고, 그 대상을 확대하는 개혁을 추진한다고 해도 그 실효성을 기대하기는 어려울 것이다.

― 현 자치분권정책에서 주민자치강화의 핵심은 현 주민자치위원회의 주민자치회 전환에 있다. 물론 주민참여와 관련한 여러 제도개선 사항들을 현 자치분권정책은 포함하고 있지만, 그 이전과 명확한 차이를 찾기 어렵다.

― 현 자치분권정책상 주민자치회는 자치기능 즉, 자치입법․자치재정 기능을 수행하지 않는다는 점에서, 기존 주민자치위원회와 같은 기능적 성격을 갖고 있다. 다만, 현 자치분권정책은 주민자치회의 참여기능을 시․군․자치구 위․수탁사무 확대를 통해 기존 주민자치위원회에 비해 강화하고 있다. 그러므로 현 주민자치회 정부정책은 주민자치기능의 확립 시도라기보다는 주민참여기능의 확대 또는 시․군․자치구사업의 '집행-거버넌스(Implementation-Governance)' 확대․강화 시도로 보아야 하며, 자치기능을 수행하는 주민자치 확립의 시도로 보기 어렵다.

― 주민참여와 관련하여, 조례제정․개폐 주민직접발안(조례안 주민직접제출권, 온라인서명, 청구연령 하향), 규칙제정․개폐청구(단체장에게 제출), 주민감사청구요건완화(청구인 수․연령 하향조정), 주민참여예산 확대(참여예산의 범위 확대), (공공시설설치, 공유재산매입․매각 등)주민숙의․공론 확대, 주민투표 확대(청구대상, 온라인청구, 개표요건완화 등), 주민소환 청구요건완화(서명인 수)․대상자확대(비례대표 지방의원 역시 포함) 등 여러 제도개선 사항들을 현 자치분권정책은 제시하고 있다.

― 이러한 여러 다양한 제도개선 노력에도 불구하고, 주민참여가 활성화될 것인지 상당히 의문스럽다. 그간의 제도 비활성화 원인이 참정 요건 및 대상적 요인의 지나친 제한에서 비롯한 것이라는 시각에서 접근하면, 현 정부정책들에 대해 나름의 긍정적인 평가를 할 수 있다.

물론 이러한 제도개선정책들이 당초 계획하고 있는 수준으로 제도화되는 것을 전제로 하고 있다.

― 그런데 우리나라에 있어 주민참여 비활성화 문제는 참여의 요건․대상보다 더 큰 구조적 문제에서 비롯하고 있다. 구조적 관점에서 주민참여의 한계 및 문제는 무엇보다 우리나라 자치단체의 큰 규모, 취약한 자치권 등과 깊게 관련하고 있다. 이 두 요인이 주민의 참여 역량(capability)을 제한시킬 뿐만 아니라, 참여 동기(motivation)를 크게 약화시키고 있기 때문이다.

― 우선, 주민의 참여역량 문제이다. 역량문제는 자치단체의 규모, 취약한 자치권 두 요인 모두로부터 영향을 받고 있다. 이들 두 구조적인 시․군․자치구의 환경 하에서 주민의 참여역량문제의 핵심은 자치행정의 복잡성 및 전문성문제와 자치단체․주민간의 "정보의 비대칭성문제(problem of asymmetric information)"에서 비롯하고 있다. 첫째, 큰 규모의 현 시․군․자치구 문제이다. 자치단체의 규모가 크면 클수록 자치행정의 복잡성 정도는 더 높을 수밖에 없고, 높은 복잡성은 자치행정과정의 높은 전문성으로 이어지게 된다. 동시에 전문화된 자치행정과정에 주민이 직접 참여하여, 그 과정을 통제하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 즉, 전문화된 자치행정과정은 자치단체․주민간의 정보의 비대칭성문제를 낳게 되고, 이 문제가 결국 자치행정과정에 주민의 참여를 실질적으로 제한시키거나, 형식에 지나지 않은 주민의 참여․통제로 이어지게 되는 것이다. 둘째, 현 시․군․자치구의 취약한 자치권 문제이다. 시․군․자치구의 자치권이 극히 취약함으로 인해, 자치행정과정에 광역시․도는 물론, 중앙정부가 깊이 관여하고 있다. 이러한 광역․중앙정부의 시․군․자치구 관여는 자치행정과정의 복잡성을 더욱더 가중․심화시키게 된다. 이렇게 복잡성이 가중․심화된 자치행정과정에 대한 주민의 내실 있는 참여는 기대하기 어렵다. 이러한 구조적 여건하에서, 주민참여는 그 참여의 요건 완화 및 대상 확대 등을 통해 일정 수준으로 발전될 수 있겠지만, 그것은 일반 주민의 참여 활성화라기보다는 시민사회단체 등 시민엘리트집단의 참여확대에 지나지 않을 것이라는 점을 미루어 짐작할 수 있다.

― 다음은, 주민의 참여동기 문제이다. 동기문제는 자치단체의 취약한 자치권 요인과 깊은 관련성을 갖고 있다. 주민의 참여동기문제의 핵심은 낮은 기대(expectation)수준에서 비롯하고 있다. 즉, 권한 없는 자치단체의 자치행정과정에 참여를 한다고 해도, 주민은 그들이 격고 있는 불편과 불합리한 점들이 개선될 것이라는 기대를 하지 않는다는 것이다. 첫째, 제왕적 대통령제로 특징지을 수 있는 우리의 정치행정시스템 하에서, 자치행정과정의 대부분은 대통령령에 의해 지배되고 있다. 둘째, 자치재원의 대부분은 중앙정부 재원에 의존하고 있다. 이러한 중앙집권적 구조하에서 주민의 참여 동기가 저하되는 것은 어쩌면 당연한 결과이다.

2. 필요성

◯ 시․군․자치구 규모는 선진외국 광역자치단체의 인구수 수준을 넘어설 정도로 대단히 크다. 그러므로 그 규모에 상응하는 위상 제고․재정립과 자치 권한이 주어져야 한다.

― 우리의 현 시․군․자치구 평균인구 규모는 독일과 스위스 기초지방자치단체(Gemeinde)의 무려 약 46배, 스위스의 약 77배에 달한다. 이처럼 거대한 현 자치단체의 규모는 무엇보다 기초지방자치계층을 과거 읍․면에서 시․군으로 상향조정한 결과이다.

물론 1990년대 중반에 이루어진 도농통합형 자치구역개편 역시 현 기초지방자치단체의 규모 거대화에 크게 기여했다.

― 뿐만 아니라, 독일의 광역지방자치단체인 군(Kreis)이나 자치시(Kreisfreie Stadt) 보다 우리의 시․군․자치구 규모는 더 크고, 스위스 주(Kanton)의 인구규모에 버금가는 수준이다. 독일 광역지방자치단체의 평균 인구수는 약205천명으로, 우리나라 시․자치구의 평균 인구수보다는 크게 적은 수준이다. 스위스 주의 평균 인구수는 약327천명으로 우리의 시․자치구 평균 인구수 320천명과 비슷한 수준이다.

― 따라서 시․군․자치구 자치분권정책은 기본적으로 그 규모에 상응하는 위상 제고와 함께 기능적 권한 강화․확대에 두어여 할 것이다. 동시에 시․군․자치구의 위상 제고․재정립을 위한 정책연구가 필요하다.

◯ 뿐만 아니라, 실제 작동 가능한 주민자치의 확립을 위해 읍․면․동 수준의 마을자치 도입이 필요하다.

― 실질적으로 그 작동이 가능한 주민자치 확립의 제도적 전제조건은 자치단위의 규모에 달려 있다. 앞서 지적한 바와 같이, 현 시․군․자치구와 같이 자치단위의 규모가 지나치게 크면, 주민의 참여능력을 제한시킬 뿐만 아니라, 참여 동기 역시 저하시킨다는 것이 일반적 견해이다. 주민이 자치단체의 의결기관의 역할을 하는 스위스 자치단체(Gemeinde)의 평균 인구수는 약3,860명 정도이다. 물론, 스위스에도 1만 명을 넘어서는 자치단체가 있다.

스위스 전체 자치단체의 약 20%정도이다.

― 따라서 내실 있는 주민자치의 확립을 위해 5․16 군사쿠데타로 자치단체의 지위를 상실한 현 행정 읍․면․동을 자치단체로 다시 복원하는 방안이 마련되어야 한다. 동시에 읍․면․동의 자치기관화 및 읍․면․동 수준의 마을자치 도입을 위한 정책연구가 필요하다.

◯ 그런데 지금까지의 정책연구에서 시․군․자치구의 위상 제고 및 재정립 그리고 마을자치 도입에 관한 연구는 찾아보기 어렵다.

― 지금까지 자치분권과 관련한 수많은 정책연구가 이루어졌다. 그러나 시․군․자치구에 특정한 정책연구는 그리 많지 않다. 특히, 자치단체 규모의 맥락 및 문제인식의 바탕에서 출발하여, 시․군․자치구의 위상 제고와 자치권 강화 방안을 제시하는 연구는 찾아보기 어렵다.

― 뿐만 아니라, 주민자치의 맥락에서 읍․면․동 수준의 마을자치 도입 문제를 체계적으로 다루고 있는 정책연구 역시 찾아보기 어렵다.

― 이러한 정책연구의 결핍문제를 해소하기 위해 본 연구가 필요하다.

3. 목적

◯ 본 연구의 일차적 목적은 시․군․자치구 위상제고․재정립과 읍․면․동 수준의 마을자치 도입방안 모색에 있다. 본 목적 달성을 위해 본 연구는 특히 다음의 세 가지 사항에 집중하고 있다.

― 첫째,  시․군․자치구 위상 제고․재정립과 읍․면․동 수준의 마을자치 도입 등의 필요성에 대한 논거의 도출

― 둘째, 시․군․자치구 자치기능 강화․재정립을 위한 제도개혁의 기본방향 모색

― 셋째, 현 행정 읍․면․동 수준의 마을자치 도입을 위한 제도개혁 기본방향 모색

◯ 나아가 본 연구는 이러한 제도개혁을 통해 다음의 가치를 실현하는 데 궁극적인 목적을 두고 있다.

― 그 하나는, 지방분권적 정부간 관계구조의 확립에 기초한 우리나라 중앙․지방정부 공공기능 효율성 제고의 실현에 있다.

― 다른 하나는, 마을자치의 도입․활성화를 통한 주민주권의 강화․실현에 있다.

제2절 연구 범위 및 방법과 연구수행체계

1. 연구 범위 및 방법

◯ 본 연구는 시간․공간․내용 등의 범위를 다음과 같이 제한하고 있다.

― 첫째, 본 연구는 2015년부터 2019년까지 5년간의 지방분권 및 주민자치 관련 정부정책자료 및 통계자료를 분석하였다.

― 둘째, 본 연구는 국내 시․군․자치구와 읍․면․동 그리고 선진외국 특히 독일과 스위스의 지방정부 등을 분석대상으로 하고 있다.

― 셋째, 본 연구의 내용적 범위는 다음의 7개 영역들에 제한하고 있다. 그 주요 영역들은 연구목적과 관련한 이론적 검토, 자치단체의 규모 및 계층구조, 기능․권한, 기관구성, 주민참여메커니즘, 시․군․자치구 위상제고․재정립방안모색, 읍․면․동 수준의 마을자치 도입방안 모색 등을 포함하고 있다.

◯ 본 연구는 방법상 문헌연구, 현황분석, 사례분석, 비교분석 등에 의존하고 있다.

― 첫째, 문헌연구이다. 국내․외 학술논문, 정책연구보고서 등 선행연구의 검토․분석에서 연구의 중점적 내용과 관련한 이론적 검토를 하였다.

― 둘째, 현황분석이다. 연구내용과 관련한 관계법령, 정부정책안, 통계자료 등의 분석을 통해 우리의 현 시․군․자치구와 읍․면․동의 현황․특성․문제점은 물론, 선진외국 지방자치의 현황 및 구조적 특성을 파악하였다.

― 셋째, 사례분석이다. 무엇보다 선진외국의 자치단체 규모, 계층구조, 기능 및 권한, 주민참여메커니즘 등의 사례분석을 통해 시사점을 도출하고, 그 시사점을 근간으로 새로운 대안적 방안모색에 활용하였다.

― 넷째, 비교분석이다. 선진외국의 각 사례들을 우리의 시․군․자치구 및 읍․면․동과 비교하는 비교론적 관점에서 분석하였다.

2. 연구수행체계

◯ 본 연구는 이론적 논거 도출, 한국․선진외국의 지방자치 실태, 정책대안 도출 등 크게 세 단계에 걸쳐 수행되었다. 이러한 본 연구의 수행체계를 도식화하면, <그림 1-1>과 같다.

<그림 1-1> 연구수행체계

◯ 첫째, 이론적 논거 도출단계이다. 연구주제와 관련한 선행연구의 검토분석을 통해 무엇보다 한편으로 시․군․자치구 위상 제고의 이론적 논거를, 다른 한편으로 읍․면․동 수준의 마을자치 도입의 이론적 논거를 도출하였다. 뿐만 아니라, 본 연구의 분석체계를 설계하였다.

◯ 둘째, 한국․선진외국의 지방자치 실태 분석단계이다. 본 연구단계에서는 지방자치단체의 규모․계층구조, 시군구․읍면동의 자치 권한, 시군구․읍면동의 자치기관, 주민참여 메커니즘 등에 대해 한국과 선진외국을 비교․분석하였다.

◯ 셋째, 정책대안 도출단계이다. 본 단계에서는 한편으로, 시․군․자치구 위상제고 방안을 도출하였다. 다른 한편으로, 읍․면․동 수준의 마을자치 도입방안을 도출하였다.

제3절 연구 기대효과 및 활용

◯ 본 연구 및 연구결과에서 다음과 같은 사항을 기대할 수 있을 것으로 예상된다.

― 일차적으로, 본 연구결과는 시․군․자치구의 위상 제고, 읍․면․동 수준의 마을자치 도입 등과 관련한 자치분권 정책논의의 근간과 기회를 보다 적극적으로 마련하는데 기여할 것으로 예상된다.

― 다음으로, 본 연구는 자치분권정책 패러다임(paradigm)의 전환시도에 기여할 것으로 기대된다. 이는 무엇보다 보충성 원칙, 주민주권 강화, 자치분권추진방식 등의 차원에서 패러다임 전환에 대한 기대이다. 첫째, 보충성 원칙이다. 현 광역시․도 중심 자치분권정책의 시․군․자치구 중심으로 전환되는 것에 대한 기대이다. 둘째, 주민주권 강화이다. 읍․면․동의 자치계층화와 준직접민주제의 확립에 따른 주민직접결정의 실질적 실천에 대한 기대이다. 셋째, 자치분권추진방식이다. 각 정치․행정계층의 기본적 미래 기능분담체계 및 기능배분 틀․밑그림을 전제한 상태에서 개별 자치분권정책의 설계․추진에 대한 기대이다. 현 자치분권정책은 각 정치․행정계층의 기능적 위상에 대한 기본적 미래 밑그림이 없는 상태에서 추진되고 있다.

― 뿐만 아니라, 자치분권에 대한 주민의 보다 큰 관심과 참여 동력을 효율적으로  이끌어내는 것에 본 연구는 기여할 것으로 예상된다. 이는 무엇보다 읍․면․동 수준의 마을자치 도입 및 주민에 의한 직접결정공간의 실질적 확대․확립을 본 연구의 핵심으로 하고 있는 것에서 비롯하고 있다.

― 나아가, 본 연구는 우리나라 중앙․지방정부 공공기능 효율성 제고와 시민주권의 강화․실현에 기여할 것으로 기대된다.

◯ 본 연구결과의 활용과 관련한 사항은 다음과 같다.

― 첫째, 시․군․자치구 차원에서 현 자치분권정책 패러다임전환을 위한 공론의 장을 마련하는 기본 자료로 활용하는 것을 구상할 수 있다.

― 둘째, 시․군․자치구뿐만 아니라, 시민의 자치분권에 대한 적극적 지지와 동력을 이끌어내는 자료로 활용하는 것에 있다.

― 셋째, 정부 자치분권정책의 패러다임 전환 필요성에 대한 논거 제시 그리고 시․군․자치구 중심의 지방분권정책 디자인과정에 정책제언 자료로 활용하는 것에 있다.

제2장 이론적 논거와 자치분권정책의 한계

제1절 선행연구 및 이론적 논거

1. 구조기능주의 맥락의 문제인식과 분석요인

◯ 본 연구는 기본적으로 현 자치분권정책의 한계극복을 위한 대안 모색을 다루고 있다. 동시에 그 대안모색은 구조기능주의의 관점에서, 정부의 기능, 규모, 형태, 계층 등 네 요인 그리고 이들 네 요인과 정부기능의 민주성과 효율성 두 요인간의 관계성에 대한 문제인식에서 출발하고 있다.

― 정부의 기능, 규모, 형태, 계층, 민주성, 효율성 등 여섯 요인간의 관계성에 대한 문제를 본 연구는 기본적으로 구조기능주의(structural functionalism)이론의 맥락에서 인식․접근하고 있다. 구조기능주의 이론의 대표적 학자인 Parsons T.(1951, 1937)에 의하면, 정부시스템의 요인이 정부기능의 질적 요인을 지배한다. Parsons의 관점에서, 규모, 형태, 계층 세 요인은 정부시스템 즉, 구조적 요인으로 규정할 수 있다. 또한 민주성, 효율성 두 요인은 정부기능의 질적 요인인데, 이들 두 요인은 구조적 요인들에 종속적이다. 즉, 민주성, 효율성 등 정부기능의 질적 문제는 정부의 구조적 요인인 규모․형태․계층 등에 의해 결정된다는 것이다.

<그림 2-1> 본 연구의 문제인식과 분석요인

◯ 따라서 본 연구는 구조기능주의 맥락에서 연구문제를 설정하고 있을 뿐만 아니라, 본 연구의 목적인 자치분권정책의 대안을 도출하고 있다.

― 먼저, 연구문제이다. 본 연구의 핵심은 공공 정치행정의 ’①어떤 기능이, ②어느 규모 수준의 정부, ③어떤 형태의 정부 ④어느 계층 수준의 정부에서 이루어지는 것이 보다 더 ⑤민주적이고, ⑥효율적으로 처리될 수 있는가?’라는 질문에서 놓여 있다.

― 다음으로, 본 연구는 앞서 연구문제에서 설정하고 있는 이들 여섯 요인간의 관계성에 대한 분석을 통해, 본 연구의 목적인 시․군․자치구 위상제고와 읍․면․동 마을자치도입 등에 대한 당위적 필요성 및 대안의 도출을 시도하고 있다.

◯ 연구문제에서 설정하고 있는 정부의 기능, 규모, 형태, 계층, 민주성, 효율성 등 여섯 요인의 각 개념을 본 연구는 다음과 같이 정의하고 있다.

― 첫째, 정부 기능이다. 본 연구에서 정부 기능은 각 정부단위의 권한을 의미한다. 즉, 사무․조직․입법․재정 등의 권한을 의미한다. 이는 이들 권한을 수단으로 각 지방․중앙정부는 그들의 정치․행정 기능을 수행하기 때문이다.

― 둘째, 정부 규모이다. 본 연구에서 규모는 각 정부단위의 구역 내에 있는 인구․공간의 규모를 의미한다.

― 셋째, 정부 형태이다. 본 연구에서 정부 형태는 각 정부단위의 정치행정과정에 시민의 결정․참여형태를 기준으로 구분하고 있다. 동시에 본 연구는 정치행정과정에 시민이 직접 결정하는 형태의 정부를 직접민주제정부, 대표자에 의해 이루어지는 정치행정과정에 시민들이 참여․관여하는 형태의 정부를 대의민주제정부로 구분하고 있다. 여기서 대의민주제 정부는 기관구성 및 각 기관간의 권한관계에 따라 여러 다양한 형태의 정부가 있을 수 있다.

― 넷째, 정부 계층이다. 본 연구에서 계층은 수직적 정치행정계층에서 각 정부단위 및 그 계층의 수를 의미한다. 즉, 본 연구에서 계층은 구역․영토, 자치권․주권, 주민․국민 등의 요소를 근간으로 구성된 중앙․지방정부 등 각 정치․행정적 공공법인의 수직적 계층을 의미한다. 즉, 우리의 경우, 중앙정부, 광역시․도, 시․군․자치구를 의미하며, 독일․스위스와 같은 연방국가의 연방․주정부, 지방자치단체 등을 의미한다.

― 다섯째, 민주성이다. 본 연구에서 민주성은 정치행정과정에 시민의 제도적 참여 공간․형태 등을 의미한다.

― 여섯째, 효율성이다. 본 연구에서 효율성은 정치행정의 경제성, 정책효과 및 정책수용성 등을 의미한다.

2. 민주적 기능수행과 정부의 구조적 요건

◯ 정치행정의 민주적 기능수행은 정부의 일정한 구조적 요건 하에서 기대할 수 있다는 것이 구조기능주의 이론의 견해이다. 본 연구는 정부의 구조적 요건으로서 정부의 규모․형태․계층 등 세 요인을 분석대상으로 하고 있다. 따라서 이들 세 요인의 어떠한 구조적 요건 하에서, 정치 행정의 민주적 기능수행을 기대할 수 있는지를 선행연구에서 살펴보았다.

◯ 우선, 정부의 규모 요건과 민주성간의 관계성이다. 정치행정의 민주적 기능수행은 ‘작은 규모의 정부단위’에서 기대할 수 있다는 것이 선행연구의 주장이다. 이러한 주장의 논거를 선행연구는 공공의 일반의사형성 용이성, 직접참정의 동기의식 및 적극성에서 찾고 있다. 그 주요 선행연구를 살펴보면 다음과 같다.

― Rousseau J. J.는 1762년 "사회계약론(Du contrat social; ou Principes du droit politique)"에서, 민주주의 성공요건으로 ‘작은 정부’를 주장하고 있다(Cole G. D. H. 2008). 그 주장의 논거를 Rousseau는 시민 상호간의 인지용이성, 시민 일반의사 형성의 용이성 등에서 찾고 있다. 즉, 작은 정부단위에서 시민은 서로를 아는 것이 용이하고, 공공의 이익을 지향하는 시민의 일반의사형성이 용이하다는 것이다. 동시에 일반의사를 공공 및 공동체의 최고 의사로 규정하고 있으며, 시민의 직접적 주권행사에서 일반의사의 형성을 기대할 수 있다고 주장한다. 그런데 큰 정부의 경우, 시민과 정부 사이에 자기들의 이익만 추구하는 정당, 이익집단 등 중간조직이 존재하게 됨으로써, 일반의사의 형성이 어렵다고 지적하고 있다. 다시 말해서, 정부단위의 규모가 작아야, 시민 상호간의 인지가 용이하고, 그 인지용이성이 시민 일반의사 형성의 용이성으로 이어지기 때문에, 작은 규모의 정부단위에서 정치행정의 민주성을 기대할 수 있다는 것이다. 작은 규모정부의 사례로 Rousseau는 아테네 규모의 도시국가, 당시 인구 2만 수준의 제네바(Genf), 작은 농촌지역정부 등을 제시하고 있다.

Rousseau J. J.(1762)는 일반의사를 첫째 시민의 각 개별의사가 아니라는 관점에서 특수의사와 구분하고 있으며, 둘째 각 개별의사의 총합이 아니라는 관점에서 전체의사와 구분하고 있다. 동시에 이 일반의사는 공공성을 지향하는 공동체 최고의 의사로 규정하고 있다. 반면, 전체의사는 공공성 가치와 차이가 있는 오류를 범할 수 있다고 Rousseau는 주장한다.

2018년 현재 제네바 주(Kanton Genf)의 인구수는 약202,000명이다.

― Tocqueville A. de(1835)은 "미국 민주주의(Democracy in America)"에서, 아주 작은 정부단위인 "타운(Town)"과 시민의 직접참정이 실질적으로 이루어지는 "타운미팅(Town Meeting)"형태의 정치를 강조하고 있다. Tocqueville은 미국에서 민주주의 정착의 성공을 타운미팅에서 비롯한 것으로 규정하고 있다. 즉, 미국정치의 근간인 주권재민사상은 뉴잉글랜드의 타운정치에서 시작되어 미국 전지역으로  확산된 것으로 보고 있다. 이러한 Tocqueville의 견해에서도 역시, 정치행정의 민주적 기능은 타운과 같은 작은 규모의 정부단위에서 기대할 수 있다는 시사점을 도출할 수 있다.

― 영국 사회사상가 Smith J. T.(1951)는 1857년 그의 저서 "지방자치정부와 중앙집권화(Local Self Government and Centralization)"에서, 정부는 교회의 교구(parish)만큼이나 작은 단위가 중심이어야 한다고 주장하고 있다. ‘작은 정부규모’ 주장의 이유를 시민참여의 동기의식으로 지적하고 있다. 그 참여 동기는 시민의 정서․심리적 요인에서 비롯하고 있다. Smith에 따르면, 작은 정부규모의 환경적 조건 하에서, 시민은 공동체의식, 상호협력의식 등의 수준이 높고, 그것이 정치행정과정의 적극적 참여로 이어지게 된다는 것이다. 뿐만 아니라, 작은 정부규모 하에서, 시민들은 타 지역과의 관계에서 경쟁의식이 강할 수밖에 없고, 그러한 경쟁의식은 시민간의 높은 협력․책임의식으로 발전해나간다는 것이다.

Smith J. Toulmin 1857년「Local Self Government and Centralization」의 개정판이다.

― Wraight C. D.(2008)는 Rousseau가 주장하는 일반의사형성이 가능한 정부 규모를 도시국가 또는 스위스 칸톤(Kanton) 수준의 규모로 제시하고 있다.

◯ 다음은 정부의 형태․계층 요건과 민주성간의 관계성이다. 대의민주제 정부형태, 중앙정부계층 등에서 정치행정의 민주적 기능수행을 기대할 수 없다고 선행연구는 지적하고 있다. 이러한 주장의 논거를 선행연구는 권력이기주의, 심리적․공간적 요인 등에서 찾고 있다. 그 주요 선행연구를 살펴보면 다음과 같다.

― Rousseau J. J.는 1762년 정부형태를 민주제, 귀족제, 군주제 세 유형으로 구분하고 있다(Cole G. D. H. 2008). 민주제는 공직담당자가 전체 시민 또는 과반의 시민으로 구성된 정부체제로 정의하고 있다. 귀족제는 소수의 사람이 공직을 담당하는 정부체제이며, 군주제는 한 사람이 공직을 독점하는 정부체제로 규정하고 있다. 여기서 귀족제 정부, 군주제 정부에서 정치행정의 민주적 기능을 기대할 수 없다고 Rousseau는 지적하고 있다. 그 이유는 귀족제 정부에서는 귀족이 그리고 군주제 정부에서는 군주가 각각 그들 자신의 이익이나 권력을 크게 하는 것에만 관심을 집중하기 때문이라고 주장한다. 따라서 귀족제나 군주제 형태 정부의 정치행정과정에서 시민의 일반의사 형성이 이루어질 수 있는 민주적 공간을 기대할 수 없다는 것이다. 이러한 Rousseau의 주장에서 두 가지 시사점을 찾을 수 있다. 그 하나는 정치행정의 권력이기주의 성격 및 권력의 자기중심성 문제이고, 다른 하나는 대의민주주의․권력집중의 한계 등이다. 귀족제나 군주제의 정부형태는 오늘날의 대의민주제 정부에 대입할 수 있다. 동시에 대의민주제 정부는 대표자들의 권력이기주의 문제로 인하여, 정치행정의 민주적 기능수행에 한계가 있다는 것을 Rousseau는 시사하고 있다.

― Smith J. T.(1951)는 그의 1857년 저서에서, 중앙집권적인 대의정부는 시민으로 하여금, 가끔씩 행해지는 투표만 허용한 상태에서, 세금을 부담하게 함으로써, 정치적 참여의식을 퇴화시키는 것은 물론이고, 오히려 이기적 시민을 양성한다고 Smith는 지적하고 있다. 이러한 Smith의 지적은 중앙집권적 거대규모의 대의정부 조건 하에서는 시민 직접참여․결정을 기대하기 어렵기 때문에 정치행정의 민주성 수준이 낮을 수밖에 없다는 결론을 도출할 수 있다. 따라서 ‘시민 직접참여․결정이 가능한 정부’는 중앙집권적 정부가 아니라 지방분권적 정부에서 그리고 대의민주제 정부가 아니라 직접민주제 정부에서 기대할 수 있다.

― Chandler J. A.(2008) 역시 Smith(1951)와 같이, 대표자들로 구성된 대의정부인 중앙정부에 의한 정치행정의 민주적 한계성을 지적하고 있다. 그 민주적 한계성 문제를 Chandler는 무엇보다 공간적․심리적 요인에서 찾고 있다. 첫째, 중앙정부는 각 지방의 정치․행정적 사안을 처리하기에 공간적․심리적으로 너무 먼 거리에 있다. 둘째, 공간적․심리적 거리감으로 인해, 중앙정부는 각 지역 시민의 의견․이해를 적극적으로 고려한 정치행정을 할 수 없다. 셋째, 지역의 주요한 사항들이 시민으로부터 먼 거리에 있는 중앙정부에 의해 결정되기 때문에, 시민들 역시 정치행정에 대해 심리적으로 큰 거리감을 가지게 된다. 넷째, 정치행정에 대한 시민의 심리적 거리감은 결국 정치행정에 대한 시민의 참여 동기 저하문제로 이어진다는 것이다. 이러한 Chandler의 견해에서, ‘시민 직접참여․결정이 가능한 정부’는 공간적․심리적으로 시민 가까이에 있는 정부에서 기대할 수 있다는 결론을 도출할 수 있다.

― Weinstein B.(2008)은 중앙집권적 정부가 시민의 정치행정에 대한 책임의식을 약화시키고, 각 개인의 이기심(selfishness)을 더 강화시키게 된다는 등의 문제를 지적하고 있다.

3. 효율적 기능수행과 정부의 구조적 요인

◯ 구조기능주의 이론의 관점에서 정치행정의 효율적 기능수행 역시 정부의 일정한 구조적 요건 하에서 기대할 수 있을 것이다. 따라서 여기서는 본 연구가 구조적 요인으로 설정하고 있는 정부의 규모․형태․계층 등 세 요인의 어떠한 구조적 요건 하에서, 정치행정의 효율적 기능수행을 기대할 수 있는지를 선행연구에서 살펴보았다.

◯ 우선, 정부의 규모 요건과 효율성간의 관계성이다. 이와 관련하여 선행연구는 ‘어떠한 서비스(기능)를 어느 규모 수준의 정부에서 생산․공급하는 것이 효율적이냐?’에 집중하고 있다. 선행연구는 ‘서비스종류에 따라 효율적 기능수행이 가능한 정부 규모는 각각 다르다’는 결론을 도출하고 있다. 주요 선행연구를 살펴보면 다음과 같다.

― Byrens & Dollery(2002)는 큰 규모 정부의 경제적 효율성을 주장하는 규모경제 주장을 반박하고 있다. 이들은 34편의 방대한 경험연구에서 정부규모․서비스생산효율성(기능 효율성)간의 관계성을 분석하였다. 그 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 연구의 39%는 정부규모․효율성간에 관계성이 없다. 둘째, 연구의 29%는 정부규모․효율성간에 역U자형 곡선 관계에 있다. 셋째, 연구의 24%는 정부규모가 크면 클수록, 오히려 경제적 효율성이 낮아진다. 넷째, 연구의 8%는 정부규모가 크면 클수록, 경제적 효율성이 높아진다. Byrens & Dollery(2002) 연구결과의 시사점은 규모경제효과를 기대할 수 있는 공공서비스 종류(기능)는 일부에 지나지 않고, 규모의 불경제효과가 나타나는 공공서비스 종류가 더 많다는 점이다. 또한 약40% 수준의 공공서비스는 정부규모와 효율성간에 관계성이 없으므로, 서비스생산의 민주성을 고려한다면, 시민의 직접 참여가 가능한 규모가 작은 정부에서 그 공공서비스 생산기능을 수행하는 것이 바람직하다는 결론을 도출할 수 있다.

― Holzer et al.(2009)는 ‘서비스종류에 따라 효율적 기능수행이 가능한 정부 규모는 각각 다르다’고 주장하고 있다. Holzer et al.(2009)는 우선 공공서비스를 노동집약적 서비스, 자본집약적 서비스 크게 두 유형으로 분류하고 있다. 본 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 노동집약적 서비스는 정부규모가 작아야 더 효율적으로 처리될 수 있다는 결론을 도출하고 있다. 둘째, 자본집약적 서비스는 정부규모가 크면 더 효율적으로 처리된다는 것이다.

― Katsuyama(2003)와 Bisch(2001)는 지방정부의 정치행정기능 즉, 지방공공서비스를 효율적으로 처리할 수 있는 지방정부규모를 인구수 2만 이하로 주장하고 있다. Katsuyama(2003)는 약80%의 지방공공서비스는 인구수 2만 이상의 지방정부 규모에서는 규모경제효과를 기대할 수 없다고 밝히고 있다. Bisch(2001)는 지방정부 공공서비스의 80%는 노동집약적 서비스이고, 이들 노동집약적 서비스는 인구수 1~2만 이상의 지방정부에서는 규모경제효과가 나타나지 않는다는 사실을 확인하여 제시하고 있다. 그러므로 Katsuyama(2003)와 Bisch(2001)의 연구결과에서, 사회복지서비스, 교육, 문화, 소방, 경찰 등 노동집약적 서비스는 인구수 2만 이하의 지방정부 규모에서 효율적으로 처리될 수 있다는 결론을 도출할 수 있다.

◯ 다음은 정부의 계층 요건과 효율성간의 관계성이다. 정부계층․효율성간의 관계성에 대한 선행연구는 단일계층의 지방정부체제보다는 ‘다수계층의 지방정부체제(polycentric governance system)’가 더 효율적으로 작동한다는 결론을 제시하고 있다. 이러한 주장을 하는 선행연구의 주요 핵심 논거는 크게 세 가지로 요약할 수 있다. 그 하나가 ‘공공서비스 성격(종류)․경제성 논거’이고, 다른 하나는 ‘시민의 지방정부 선택이주․지방정부간의 경쟁 논거’이며, 또 다른 하나는 ‘공공서비스의 시민참여 공동생산 논거’ 등에 있다. 이들 논거를 제시하고 있는 주요 선행연구들을 살펴보면 다음과 같다.

― ‘공공서비스 성격(종류)경제성 논거’와 관련한 선행연구이다. 본 논거를 도출할 수 있는 대표적 연구는 Ostrom E.(2009; 2005; 2000; 1990)과 Ostrom V. & Ostrom E.(1977)에 의해 수행되었다. Ostrom 부부는 우선 공공서비스를 직접서비스(direct services)와 간접서비스(indirect services) 구분한다. 그리고 이들은 경찰의 순찰, 수사, 교통사고예방․처리, 범죄신고 등 직접서비스는 작은 규모의 지방정부가 보다 효율적으로 처리할 수 있다는 결론을 도출하고 있다. 반면, 범죄자의 구류, 범죄 실험․분석, 경찰의 기본 훈련 등 간접서비스는 상대적으로 큰 규모의 지방정부가 보다 효율적이라는 것을 밝히고 있다. 이러한 연구결과에서 Ostrom 부부는 다수계층의 지방정부체제인 다중심 거버넌스 체제(polycentric governance system)를 주장하고 있다. 이러한 Ostrom의 견해에서, Holzer et al.(2009) 연구의 노동집약적 서비스는 규모가 작은 지방정부에서 그리고 자본집약적 서비스는 규모가 큰 지방정부 및 중앙정부에서 그 공공서비스를 생산․공급하는 것이 더 효율적이라는 결론을 우리는 도출할 수 있다.

시민에게 직접 제공되는 공공서비스를 의미 한다.

시민에게 공공서비스를 제공하기 위한 정부의 작용을 의미 한다.

― ‘시민의 지방정부 선택이주․지방정부간의 경쟁 논거’와 관련한 선행연구이다. 본 논거를 도출하는 대표적 연구는 Tiebout C. M.(1956)에 의해 수행되었다. 우리에게 이미 잘 알려져 있는 "티부 가설(Tiebout hypothesis)"은 규모가 작은 다수의 지방정부 조건에서, 보다 효율적으로 공공서비스가 공급될 수 있다고 주장하고 있다. Tiebout는 시민은 공공재의 소비자로서, 자기 선호를 충족시킬 수 있는 지방정부를 선택하여 이주하게 되는데, 이러한 현상을 "발에 의한 투표(voting with one's feet)"로 표현하고 있다. 이러한 자기선호에 부응하는 지방정부로 이주하는 시민의 행동은 지방정부간의 경쟁을 촉진시키고, 그것이 보다 효율적인 공공서비스의 생산․공급으로 이어지게 된다는 것이다. 그런데 여기서 "발에 의한 투표" 및 "지방정부간의 경쟁 촉진" 등은 대도시지역에 규모가 작은 여러 개의 지방정부가 존재할 때 가능한 것이다. 따라서 티부 가설에서, 대도시 광역정부계층 뿐만 아니라, 작은 규모의 지방정부 계층이 있을 때, 공공서비스 및 자치행정기능의 효율성은 더 높아질 수 있다는 결론을 우리는 도출할 수 있다.

티부 가설은 티부의 1956년 논문 "A Pure Theory of Local Public Expenditure"에서, 공공서비스가 효율적으로 제공될 수 있는 조건들을 의미 한다.

― ‘공공서비스의 시민참여 공동생산 논거’와 관련한 선행연구이다. Ostrom은 다중심 거버넌스(Polycentric Governance)연구에서, 여러 다양한 노동집약적 서비스생산과정에 공공재의 소비자인 시민이 직접 참여하는 "공동생산(co-production)"방식이 공공서비스의 공급 효율성을 높인다고 밝히고 있다. 특히 그는 단일계층의 지방정부체제(monocentric political system) 하에서, 전문화된 공공서비스 제공방식이 오히려 서비스제공 효율성 저하와 함께 질 저하로 이어지는 ‘서비스 역설(service paradox)문제’에서 탈피하기 위한 길은 ‘시민․지방정부의 서비스공동생산’에 있다고 주장한다. 이러한 Ostrom의 연구에서, 공공서비스는 시민 가장 가까이에 있는 정부계층에서 생산․공급될 때에, 시민의 서비스생산과정 직접 참여가 용이할 뿐만 아니라, 서비스의 질과 효율성이 높아진다는 결론을 우리는 도출할 수 있다.

◯ 그 다음은 정부의 형태 요건과 효율성간의 관계성이다. 정부실패(government failure)문제를 다루고 있는 많은 선행연구들은 ‘대의민주제 형태의 정부가 비효율적이다’라고 지적하고 있다. 대의민주제 비효율의 주요 원인적 문제는 ‘시장적 대의민주제․유권자정보한계’, ‘정부팽창․재원낭비’, ‘비경쟁메커니즘․혁신성 결여’ 등의 요인에서 찾을 수 있다. 그 관련 선행연구를 살펴보면 다음과 같다.

― ‘시장적 대의민주제․유권자정보 한계’ 요인이다. 대의민주제 형태의 정부는 시민의 서비스수요에 대한 정부의 서비스공급이라는 시장(market)메커니즘의 작동을 전제로 설계되었다. 그런데 실제 정치시장(political market)에서 수요․공급메커니즘이 작동하지 않으면서, 일차적으로 정치시장실패가 발생하고, 이것이 다시 정부․정책 실패로 이어지기 때문에, 대의민주제 정부의 정책효율성이 낮아질 수밖에 없다는 것이다. Downs A.(1957)는 "민주주의 경제이론(An Economic Theory of Democracy)"에서, 대의민주주의 정치과정을 시장에서 재화나 서비스를 생산․공급하는 과정처럼 작동하는 정치시장(political market)으로 규정한다. 첫째, Downs는 유권자를 시장의 소비자, 각 정당을 시장의 생산자(기업), 각 정당의 정책공약(프로그램)을 각 기업의 제화․서비스, 투표용지를 시장의 거래․교환 매체인 화폐, 선거에서 유권자의 투표행위를 시장의 거래․교환행위 등으로 설정한다. 둘째, 선거과정에서 각 정당․정치인(대리인)은 그들의 이익(공직)을 극대화하기 위해 경쟁적으로 정책공약을 제시하고, 각 유권자(주인)는 그들의 이익(정치선호)을 극대화할 수 있는 정당․정치인을 선택하게 된다. 셋째, 그런데 유권자(주인)는 선거과정에서 정보부족․정보처리능력의 한계 등으로 자신의 이익(정치선호)을 극대화할 수 있는 정당 및 후보자를 선택하는 데 한계가 발생하게 된다. 넷째, 유권자의 정당․후보자 선택한계는 일차적으로 정치시장실패로 이어지고, 이것이 정부․정책실패 결과로 귀결된다. 따라서 대의민주제 정부는 정치․민주주의 과정의 기본적 구조에서 효율적일 수 없다는 결론을 도출할 수 있다.

― ‘정부팽창․재원낭비’ 요인이다. 대의민주제 형태의 정부는 예산 극대화를 끝없이 추구하기 때문에, 정부는 팽창하고 재원이 낭비되는 비효율이 나타날 수밖에 없다는 것이 많은 선행연구들의 결론이다. 그 대표적 선행연구를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 파킨슨법칙(Parkinson's Law)이다. Parkinson C. N.(1957)은 ‘정부는 공공기능수행의 업무량과는 무관하게 정부규모는 팽창․거대화 된다’고 주장한다. Parkinson은 사회심리학에 기초하여, 부하배증, 업무배증 등을 그 논거로 제시하고 있다. 관료는 본래 자신의 부하(하급자) 늘리기를 원하는 심리를 갖고 있기 때문에, 업무량과 관계없이 공무원 수는 증가한다는 것을 그는 입증하고 있다. 또한, 공무원 수의 증가는 지시․보고․승인․감독 등의 업무량이 증가하면서, 다시 정부규모 증가․팽창으로 이어지게 된다. 그러므로 파킨슨법칙의 선행연구에 따르면, 관료들에 의해 운영되는 대의민주제 정부는 비효율적일 수밖에 없는 것으로 파악된다. 둘째, 관료의 예산 극대화이다. Niskanen W. A.(1971)은 "관료와 대의제 정부(Bureaucracy and Representative Government)"에서, 관료들은 자신의 권력․급료․소속부서인력․명성 등을 확대하는 개인적 효용 및 편익을 크게 하려고 예산 극대화를 추구한다. 그러므로 정부 예산규모 증가는 국익이나 국민복지 향상 등의 순수한 목적에서 비롯하는 것이 아니다. 그 결과, 정부의 정치․행정작용이나 공공서비스의 생산․공급은 시민이 실질적으로 요구하는 서비스의 수요보다, 과다하게 생산될 뿐만 아니라, 정부예산규모의 확대로 이어지게 된다. 이러한 예산 극대화의 이유에서, 대의민주제 정부는 효율적일 수 없다.

― ‘비경쟁메커니즘․혁신성 결여’ 요인이다. 정부는 기본적으로 비경쟁메커니즘․조직경직성 체제 하에서, 서비스를 생산․공급하기 때문에 비효율적일 수밖에 없다. Raiey․Backoff․Levine(1976)는 "공․사조직 비교연구(Comparing Public and Private Organizations)"에서, 대의민주제 정부의 비효율성 문제를 조직의 ‘외생요인’과 ‘내생요인’ 두 차원에서 접근하고 있다. 첫째, 조직의 외생적 요인 측면에서, 정부(public)는 기업(private)과 같이 시장에서의 경쟁메커니즘을 통해 정치행정행위를 하거나 공공서비스를 생산․공급하기보다는 법적․제도적 메커니즘에 의존하기 때문에, 비용절감․효율성 제고 등에 대한 인식이 상대적으로 약하다. 둘째, 조직의 내생적 요인 측면에서, 정부는 기업에 비해 문서주의․책임전가 등의 성격이 강하다. 또한, 정부의 정치․행정행위는 기업의 경영․관리행위에 비해, 목표․성과의 계량적 기준설정․측정이 용이하지 못할 뿐만 아니라, 조직운영자의 재량제한성 정도가 상대적으로 높다. 이러한 요인들 때문에 효율적 공공서비스의 제공을 위한 정부의 혁신성은 기업에 비해 상대적으로 낮고, 이것이 대의민주제 정부 정치행정기능 및 공공서비스 생산의 비효율로 이어지고 있다.

제2절 자치분권정책과 한계

1. 현 정부의 자치분권정책 영역

◯ 현 정부 자치분권정책은 2018년 9월 11일 정부가 발표한 자치분권종합계획의 6대 전략에 담고 있다. 본 6대 전략은 현 정부 자치분권의 정책영역으로 모두 33개의 과제를 포함하고 있다.

<그림 2-2> 현 정부 자치분권정책 6대 전략

◯ 각 정책영역(전략)별 정책과제들 현황은 다음과 같다.

― 첫째, 주민주권구현이다. 본 정책영역은 주민참여보장, 숙의 기반의 주민참여 방식도입, 주민자치회 대표성 제고 및 활성화, 조례 제․개정의 주민직접발안제도 도입, 주민소환 및 주민감사청구 요건의 합리적 완화, 주민투표 청구대상 확대, 주민참여예산제도 확대 등을 7대 정책과제를 포함하고 있다.

― 둘째, 중앙권한의 획기적인 지방이양이다. 중앙정부 권한의 지방이양을 위해 7대 정책과제를 설정하고 있다. 그 정책과제는 중앙․자치단체간의 사무 재배분, 중앙권한의 기능 중심 포괄이양, 자치분권 법령 사전협의제 도입, 특별지방행정기관 정비, 대도시 특례확대, 광역단위 자치경찰제 도입, 교육자치 강화 및 지방자치와의 연계․협력 활성화 등이다.

― 셋째, 재정분권의 강력한 추진이다. 강력한 재정분권 추진을 위해 6개의 정책과제를 제시하고 있다. 여기에는 국세․지방세 구조개선, 지방세입 확충기반강화, 고향사랑기부제 도입, 국고보조사업 개편, 지방교부세 형평기능 강화, 지역상생발전기금 확대 및 합리적 개편 등을 포함하고 있다.

― 넷째, 중앙․지방 및 자치단체간의 협력강화이다. 수직․수평적 정부간의 협력강화를 위해 3개의 정책과제를 자치분권종합계획에 명시하고 있다. 여기에는 중앙․지방 협력기구 설치․운영, 자치단체간 협력 활성화 지원, 제주․세종형 자치분권 모델 구현 등을 포함하고 있다

― 다섯째, 자치단체의 자율성과 책임성 확대이다. 본 목적 달성을 위해 자치분권종합계획은 8개의 정책과제를 제시하고 있다. 여기에는 지방의회 인사권 독립 및 의정활동정보 공개, 자치조직권 강화 및 책임성 확보, 지방인사제도 자율성 및 투명성 확보, 지방공무원 전문성 강화, 지방재정정보 공개 및 접근성 확대, 자치분권형 평가체계 구축, 자치단체 형태 다양화 등을 포함하고 있다.

― 여섯째, 지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선이다. 본 정책영역은 2개의 정책과제 즉, 지방행정체제 개편방안 모색, 지방선거제도 개선방안 모색 등을 두고 있다.

◯ 2018년부터 2020년 4월 현재 실재 추진과정에 있거나 정부가 특히 역점을 두고 있는 것은 7개 정책과제이고, 그 외 26개 정책과제는 계획만 세워두고 현재 답보 상태에 있거나, 특별한 추진성과를 못 내고 있는 상황이다.

― 정부가 특히 역점을 두고 추진과정에 있는 7개 정책과제이다. 여기에는 주민자치회 대표성 제고․활성화, 중앙권한의 기능중심 포괄이양, 자치분권법령 사전협의제 도입, 자치경찰제 도입, 국세․지방세 구조개선, 제주․세종형 자치분권 모델 구현, 지방의회 인사권 독립 등을 포함하고 있다.

― 그 외 나머지 26개 정책과제는 국회 계류 중에 있는 지방자치법개정(안)에 포함되어 있거나, 특별한 추진조치 없이 방치한 상태에 있다. 또한 제주․세종형 자치분권 모델 구현은 제주․세종 두 지역에 제한된 정책이므로 본 연구에서는 그 논의를 제외하였다.

― 따라서 본 연구에서는 현재 추진과정에 있거나 정부가 역점을 두고 있는 6개 정책과제를 중심으로 현 정부의 자치분권정책 추진 및 그 특성을 분석하였다.

2. 광역정부 중심의 자치분권정책

◯ 현 정부가 역점을 두고 추진하고 있는 자치분권정책의 대부분은 광역시․도를 중심으로 이루어지고 있으며, 시․군․자치구를 위한 제도개선 정책을 찾아보기 어렵다. 이러한 현상은 현 정부의 7개 역점 정책과제 중 5개 정책과제에서 확인할 수 있다. 그 5개 정책과제는 중앙권한의 기능중심 포괄이양, 자치경찰제 도입, 국세․지방세 구조개선, 지방의회 인사권 독립, 주민자치회 대표성 제고․활성화 등이다. 이들 각 정책과제를 분석하면 다음과 같다.

◯ "중앙권한의 기능중심 포괄이양"이다. 본 정책과제는 "지방이양일괄법의 제정"을 직접적 수단으로 하여 추진되고 있다. 지방이양일괄법의 이양대상사무 중 중앙정부에서 광역시․도 이양사무는 70%인데, 중앙정부에서 시․군․자치구 이양사무는 14%에 불과하다. 따라서 사무이양정책은 광역시․도 중심의 정책으로 규정할 수 있다.

―「중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 46개 법률 일부개정을 위한 법률안｣(일명: 지방이양일괄법)은 2020년 1월 9일 국회 본회의를 통과했다. 지방이양일괄법은 16개 부처 소관 46개 법률의 400개 사무의 지방이양을 포함하고 있다. 그런데 행정안전부는 2018년 10월 23일 571개 중앙정부 사무의 지방이양을 계획하고 있었다. 그러므로 2020년 1월의 사무이양 성과는 당초 계획의 70% 수준으로, 30% 크게 하향․축소 달성한 것으로 파악된다.

<그림 2-3> 현 정부 지방이양일괄법상의 사무이양의 목표와 결과

― 이양대상사무 400개 중, 중앙정부에서 지방정부로 이양되는 사무는 총 349개이다. 여기서 중앙정부에서 광역시․도 이양사무는 242개 70%이고, 시군자치구 이양사무는 50개 14%에 불과하며, 광역시도와 시․군․자치구 공동이양사무가 57개 16% 등으로 파악된다. 따라서 그 외에 51개 사무는 광역시․도에서 시․군․자치구로 이양되는 사무이다.

― 이양대상사무 400개 중, 중앙정부 직접수행사무의 지방이양 수는 96개로 단지 24%에 불과하다. 대부분의 이양대상사무는 광역시․도가 기관위임사무의 형태로 이미 수행하고 있는 사무를 그 권한만 이양한 사무가 253개로 전체의 63%에 달한다. 또한 광역시도의 사무를 시․군․자치구로 이양한 사무는 51개로 전체의 13%를 차지하고 있다.

<그림 2-4> 이양대상사무 및 사무이양현황

◯ 자치경찰제 역시 광역시․도에 도입되는 제도이다. 정부의 현 자치경찰제(안)은 도입단위뿐만 아니라, 기관구성, 국가․자치경찰간의 기능배분, 운영재원 등을 비롯한 여러 문제들을 내포하고 있다. 현재의 여러 문제들을 수정․보완하여 자치경찰제를 실시한다면, 그 도입단위는 광역시․도가 아니라, 시․군․자치구로 하는 것이 바람직하다.

― ‘자치경찰기능의 현지성과 도입단위’이다. 정부의 현 자치경찰제(안)에서 그의 기능은 현지성의 고려가 중요시되는 사무들로 구성하고 있다. 선행연구(Ostrom: 2004)에 의하면, 현지성이 강한 사무는 시민 가장 가까이에 있는 소규모 지방정부가 처리하는 것이 더 효율적이라 주장한다. 뿐만 아니라, 경찰기능의 핵심인 치안서비스는 노동집약적 공공서비스로 분류되는 대표적인 사무이다(Holzer et al.: 2009). 동시에 노동집약적 서비스는 규모경제효과를 기대하기 어려운 사무이다. 따라서 자치경찰제는 시․군․자치구의 사무로 도입하는 것이 바람직하다.

― ‘기관구성’이다. 정부의 현 자치경찰제(안)에서 기관은 자치기관으로 규정할 수 없는 문제점을 안고 있다. 정부(안)에서 자치경찰기관은 합의제 집행기관 형식의 ‘광역시․도 경찰위원회’를 근간으로 하고 있다. 그 위원회 위원은 총 5명이며, 시․도지사 1인, 광역시․도의회 2인, 대법원 1인, 국가경찰위원회 1인 등의 추천으로 구성하도록 하고 있다. 그러므로 현 정부(안)에서 자치경찰기관은 결코 자치기관으로 규정할 수 없다.

― ‘참여정부 자치경찰제(안)’이다. 당시 자치경찰제(안)은 치안행정에 대한 주민참여 확보를 명확히 하고 있다(참여정부 지방분권 추진 로드맵 1-4). 그런데 현 정부(안)에서 주민참여뿐만 아니라, 주민에 의한 자치경찰의 통제에 대한 사항이 불투명하다.

― ‘운영재원’이다. 자치경찰 운영비용의 대부분을 중앙정부 재원에 의존하도록 하고 있다. 운영예산의 중앙정부 의존은 이미 자치경찰의 중앙정부 예․종속을 미루어 짐작할 수 있다. 또한, 대부분의 운영예산을 중앙정부에 의존한다면, 시․군․자치구에 자치경찰 설치를 못할 이유가 없는 것으로 판단된다.

◯ ‘국세․지방세 구조개선’이다. 본 정책은 국세 지방 이양에 있다. 그런데 2018년 10월부터 2020년 지금까지 현재 정부가 역점을 두고 추진하고 있는 국세 지방 이양은 시․군․자치구가 아니라, 광역시․도의 세원확대에 있다. 따라서 현 정부 국세․지방세 구조개선 정책과정에서 시․군․자치구의 자치재정권 강화문제 역시 경시되고 있는 것으로 규정할 수 있다.

― 정부는 2017년 10월의 "행정안전부 자치분권 로드맵(안)", 2018년 9월의 "자치분권종합계획"에서, "국세(80%)․지방세(20%)" 현재구조를 "국세(60%)․지방세(40%)" 구조로 개선하겠다는 목표를 설정하였다. 이러한 국세․지방세간의 구조개선은 2단계에 걸쳐 실시하며, 1단계에서 "국세(70%)․지방세(30%)" 비율조정 목표를 설정하였다.

― 현 정부의 1단계 목표 "국세(70%)․지방세(30%)"에 도달하기 위해서는, <표 2-1>과 같이 2017년 기준으로 국세 약 22조8천억 원의 지방 이양이 요구된다.

<표 2-1>「국세․지방세비율 70 : 30」조정을 위한 국세지방이양 재원규모(2017년)

국세․지방세 비율(%)		합계 (억원)	국세 (억원)	지방세 (억원)	국세 지방이양 재원규모 (억원)
국세	지방세
77	23	3,134,509	2,422,618	711,891	17년(국세 지방이양 이전)
70	30	3,134,509	2,194,156	940,353	228,462(약22.8조원 이양)

― 정부는 국세․지방세 구조개선의 핵심정책수단으로, 시․군세인 지방소득세와 광역시․도세인 지방소비세 등의 확대를 자치분권 로드맵, 자치분권종합계획에 명시하고 있었다. 정부의 1단계 목표 "국세(70%)․지방세(30%)"에 도달하기 위해서는 <표 2-2>와 같이, 2017년 기준으로 지방소비세는 최소 11%p. 그리고 지방소득세는 최소 12%p. 상향조정이 요구된다.

<표 2-2>「국세․지방세비율 70 : 30」을 위한 지방소비․소득세 상향조정 수준

구분	국세(17년 기준, 억원) 기획재정부 홈페이지, 정보공개 재정통계(2017년) : http://www.openfiscaldata.go.kr/portal/theme/themeDetail. do? itmId=T5000#none.	지방소득․소비세 비율확대구간․지방세입 증가액(억원)
		19%	20%	21%	22%	23%
소득세	656,873	59,119(+9%)	65,687(+10%)	72,256(+11%)	78,825(+12%)	85,393(+13%)
법인세	539,535	48,558(+9%)	53,954(+10%)	59,349(+11%)	64,744(+12%)	70,140(+13%)
부가가치세	615,353	49,228(+8%)	55,382(+9%)	61,535(+10%)	67,689(+11%)	73,842(+12%)
지방세입 증가액(구간별)		156,905	175,023	193,140	212,258	229,375
70 : 30 목표 결손액		71,557	53,439	35,322	16,204	-913

― 그런데 정부는 2018년 10월 30일 국무조정실을 통해 광역시․도세인 지방소비세  확대만을 명확히 하고, 나머지 국세 지방 이양에 관한 사항은 재검토한다는 것을 핵심 내용으로 하는 수정계획을 발표하였다. 따라서 2018년 10월 국무조정실의 발표 이후 2020년 4월 현재까지 시․군세인 지방소득세 확대는 실질적으로 포기 상태가 이어지고 있다.

현 지방소비세는 국세인 부가가치세의 11%이다. 정부는 지방소비세를 2019년 4%p. 상향조정 그리고 2020년 추가 6%p. 상향조정하여, 현 정부임기 내에 지방소비세의 비율을 21%까지 조정한다는 것이 목표이다.

지방소득세는 광역도 지역의 경우 시․군세이고, 광역시의 경우는 광역시세이다.

― 정부는 지방소득세 확대를 실질적으로 포기하면서, 명목상의 국세인 교육세 일부의 지방 이양을 검토하겠다고, 국무조정실은 2018년 10월 발표했다. 그런데 문제는 교육세 지방 이양이 여전히 광역시․도로 이양될 개연성이 높다는 것에 있다. 그러므로 교육세 지방 이양은 지방소득세 확대 포기에 따른 시․군․자치구 세원확대의 새로운 대안이 될 수 없다.

― 따라서 현 정부가 추진하고 있는 국세 지방 이양을 수단으로 한 국세․지방세 구조개선정책은 광역시․도를 위한 정책이며, 시․군․자치구를 위한 정책으로 받아들이기 어렵다는 판단이다.

<그림 2-5> 지방소비소득세 확대를 위한 2020년 현재 추진현황(%)

◯ "지방의회 인사권 독립"이다. 광역시․도의회 인사권은 일정 수준 강화된 반면, 시․군․자치구의회 인사권 수준은 제자리걸음 상태에 머물고 있다. 따라서 지방의회 자치분권정책 역시 광역시․도 중심으로 이루어지고 있다.

― 지방자치법개정(안)에서, ‘지방의회 인사권 독립’과 관련한 현 정부의 정책은 ‘지방의회의원 정책지원전문인력(제41조), ’사무직원 정원․임면(제102조)‘ 두 규정의 사항들로 요약할 수 있다.

― 우선, ‘지방의회의원 정책지원전문인력’이다. 지방자치법개정(안) 제41조는 ‘전문인력 설치(제1항)’, ‘전문인력 운영(제2항)’ 두 가지 사항을 명시하고 있다. 첫째, 전문인력 설치는 시․군․자치구의회, 광역시․도의회 모두 조례로 결정할 수 있도록 하고 있다. 따라서 전문인력 설치 자체에 대한 권한을 지방정부의 권한으로 하고 있다. 둘째, 전문인력 운영은 시․군․자치구의회, 광역시․도의회 모두 대통령령에 의하도록 하고 있다. 여기 전문인력 운영관련 사항은 전문인력의 직급, 직무, 임용절차 등을 포함하고 있다. 따라서 전문인력에 대한 실질적 인사권 관련 사항은 중앙정부의 결정(행정입법)에 종속시키고 있는 것으로 파악된다. 또한, 그 전문인력 인사권 행사는 광역시․도의회와 시․군․자치구의회 구분 없이 모두 동일하게 중앙정부에 예․종속시키고 있다.

― 다음은 ’사무직원 정원․임면‘이다. 사무직원 정원 권한은 기초․광역의회 구분 없이 모두에 동일하게 부여하고 있다. 그러나 사무직원 임면 권한은 시․군․자치구의회, 광역시․도의회에 각각 차등적 상이하게 부여하고 있다. 첫째, 광역시․도의회는 의회 의장이 사무직원에 대한 실질적 인사권을 행사하도록 하고 있다. 의회 의장의 인사 권한은 사무직원의 임면, 교육, 훈련, 복무, 징계 등에 대한 처리를 포함하고 있다(제102조 제2항). 둘째, 시․군․자치구의회 사무직원에 대한 인사 권한은 현재와 같이, 집행기관에 놓여 있다. 사무직원 임면 권한은 단체장에 있으며, 의회 의장은 단지 추천권한만 행사할 수 있도록 하고 있다. 또한 사무직원들 중 별정직 공무원, 임기제공무원(지방공무원법 제25조의5), (대통령령으로 정하는) 일반직공무원 등의 임용 권한은 의회사무국장, 사무과장이 행사하도록 하고 있다. 따라서 시․군․자치구의회 사무직원에 대한 인사 권한은 의회 의장보다, 사무국장이나 사무과장이 더 폭넓게 행사하도록 하고 있다.

<그림 4-6> 지방자치법개정(안)상의 지방의회 전문인력․사무직원의 인사권

3. 자치 없는 주민자치회 정책

◯ "주민자치회 대표성 제고․활성화"는 현 정부의 핵심 주민자치정책이다. 그런데 본 주민자치회 정책안은 지방자치의 요소를 결여하고 있다는 관점에서, 기존 주민자치위원회와 그 차이점을 찾을 수 없다. 다만, 지방정부의 정책집행과정에 주민의 참여를 일정 부분 확대하고 있다는 점에 그 의의가 있을 따름이다.

◯ 주민자치강화 정책수단으로 정부는 주민자치회의 법제화를 시도하고 있다.

― 주민자치회 법제화를 위해 정부는 그 설치․운영에 관한 사항을 현재 국회 계류 중에 있는 지방자치법개정안 제25조에 담고 있다. 그 법제화 내용은 다음과 같다.

― 목적․구성이다. 첫째, 주민자치회의 목적은 풀뿌리자치의 활성화에 있다(제1항). 둘째, 구성은 주민이 읍․면․동별로 주민자치회를 구성할 수 있도록 하고 있다(제1항). 셋째, 그 구성방식은 지방자치단체 조례와 읍․면․동 주민자치회 규약에 의하도록 하고 있다(제8항).

― 기능이다. 첫째, 주민자치회 기능은 다섯 영역으로 지방자치법개정안 제2항에서 열거하여 명시하고 있다. 둘째, 그 기능들은 ‘주민의 화합 및 공동체 형성’, ‘읍ㆍ면ㆍ동의 행정기능 중 주민생활과 밀접한 사무에 대한 읍ㆍ면ㆍ동장과의 협의’, ‘지방자치단체의 장이 위탁하는 사무의 처리’, ‘지역발전과 주민의 복리증진’, ‘그 밖에 관계 법령 또는 조례ㆍ규칙으로 정하는 사항’ 등을 포함하고 있다.

― 기관이다. 첫째, 주민자치회 기관은 조례의 규정에 따른 대표자 1인을 포함한 주민자치회위원이다(제3항). 둘째, 그 위원은 주민자치회의 회원 중에서 지역 내 주민의 대표성을 고려하여 주민자치회가 선정하며, 명예직이다(제4항).

― 운영이다. 첫째, 주민자치회 재원은 스스로 확보하거나, 지방자치단체의 지원에 의하도록 하고 있다(제6항). 둘째, 주민자치회는 운영․기능수행에 있어 역시 지방자치단체의 지원을 받을 수 있도록 하고 있다(제6항). 셋째, 위원이 주민자치회의 명의나 대표자 명의로 하는 정치활동의 금지를 의무화하고 있다(제5항). 넷째, 주민자치회는 필요에 따라서, 다른 주민자치회와 연계하여 주민자치협의체를 구성․운영할 수 있다(제7항). 다섯째, 주민자치회 및 주민자치협의체 구성․운영에 관한 그 외 사항(개정안 제25조에서 규정하지 않은)은 조례와 읍․면․동 주민자치회 규약에 의하도록 하고 있다(제8항).

◯ 그런데 주민자치회는 ‘지방자치’의 요소는 물론이고, ‘풀뿌리 자치’의 요소를 크게 결여하고 있다.

― 고유사무권한이 없다. 주민자치회 기능으로 열거하고 있는 다섯 영역의 사무들은 그 일부가 현행 지방자치법상 지방자치단체 사무와 중복되거나, 궁극적으로 지방자치단체의 사무에 해당하는 것으로 볼 수 있다. 지방자치단체 사무와 중복기능은 ‘자치단체장의 위탁사무’, ‘지역발전․주민복리증진’ 등이다. ‘주민화합․공동체형성’은 궁극적으로 지방자치단체의 사무에 해당하는 것으로 보아야 한다. 또한 ‘주민생활과 밀접한 사무에 대한 읍ㆍ면ㆍ동장과의 협의’ 기능은 어떻게 보면, 읍․면․동장의 의견수렴과정에 주민자치회가 관여한다는 것을 의미한다. 의견수렴과정의 참여를 고유사무권한으로 규정할 수는 없는 것이 아닌가 한다. 따라서 지방자치법개정안상의 주민자치회는 고유사무를 결여하고 있는 것으로 판단된다. 특히, 지방자치단체와 중복되는 기능을 주민자치회의 고유사무로 하기 위해서는 보다 적극적으로 당해사무에 대한 주민자치회의 결정권을 명확하게 명시하는 조치가 필요하다.

― 자치입법권한이 없다. 주민자치회 기능에 대한 어떠한 사항도 주민자치회가 스스로 결정하도록 명확하게 규정하고 있는 부분이 없다. 따라서 자치입법에 관한 권한을 주민자치회는 완전히 결여하고 있는 것으로 파악된다.

― 자치재정권한이 없다. 주민자치회가 그 기능을 수행하기 위해 필요한 재원은 지방자치단체의 지원에 의존하도록 하고 있다. 물론, 주민자치회 스스로 재원 확보노력을 규정하고 있지만, 주민자치회의 고유세원에 대한 규정을 결여함으로써, 자치재정권한 역시 없는 것으로 파악된다.

― 풀뿌리자치의 일반적 특성을 결여하고 있다. 풀뿌리자치의 경우, 직접민주제시스템을 근간으로 하는 것이 일반적 특징이다. 즉, 공동체나 마을의 고유사무에 대해 주민이 직접 결정하는 것을 일반적 특징으로 하고 있다. 그런데 지방자치법개정안에서는 주민이 어떠한 기능과 역할을 하는 것인지에 대한 사항은 전무한 상태이다. 반면, 주민자치회 위원들에 대한 규정만을 설치하여, 주민 대표자인 위원들에 의한 대의민주제시스템으로 운영되는 것으로 파악된다. 따라서 지방자치법개정안상의 주민자치회는 풀뿌리 자치의 본래적 취지를 이끌어내는데 크나큰 문제를 내포하고 있다. 물론, 행정안전부의 표준조례안에서 주민총회에 대한 규정을 두고 있다. 그렇지만, 표준조례안 제2조 제3항에서 규정하고 있는 주민총회는 "자치활동을 논의하고 결정하는 주민공론장"으로 규정하여, 주민자치회의 의결기관으로서의 위상을 갖고 있는 것인지 혼란스럽다. 즉, 이 규정에서 주민총회가 주민자치회의 ‘최고의결기관’ 또는 ‘최고기관’이란 규정을 결여하고 있을 뿐만 아니라, 주민공론장으로 규정하여 온전한 의결기관으로 받아들이는 것에 혼란을 초래하고 있다.

주민자치회 위원들의 대표성 확보 방식에서도 여러 가지 문제점들을 안고 있다. 그러므로 일반적인 대의민주제시스템으로 규정하기 어려운 측면이 있다.

◯ 따라서 현 정부정책상의 주민자치회는 ‘자치기능’을 수행하는 자치메커니즘이라기보다는, 주민자치회 위원들을 중심으로 지방정부의 정책집행과정에 ‘참여기능’을 수행하는 ‘참여메커니즘’인 것으로 규정할 수 있다.

― 주민자치회에 대한 정부 정책안은 그 명칭상의 성격과 기능상의 성격이 서로 상이한 것으로 파악된다.

― 명칭상의 주민자치회는 읍․면․동 수준의 ‘자치기제’이다. 즉, 주민들이 직접 읍․면․동의 문제를 결정하는 자치단체이다.

― 그런데 실재 기능상의 주민자치회는 읍․면․동 수준의 ‘참여기제’이다. 즉, 주민자치회는 주민자치회 위원들을 중심으로 시․군․자치구의 정치행정과정 특히, 정책집행과정(Implemention-Process)에 참여하는 메커니즘으로 파악된다.

<그림 2-7> 주민자치회의 명칭․기능상의 성격

4. 자치입법권 강화정책 결여의 소극적 행정적 지방분권의 지속

◯ 자치입법권의 근본적 강화를 위한 시도는 현 정부 역시 과거 정부와 마찬가지로 결여하고 있다.

― 지방정부의 조례제정권한은 현행 헌법 제117조와 지방자치법 제22조 본문규정에서 "법령의 범위 안"에 제한하고 있다. 본 법령우위원칙 규정에 의해, 현 지방정부는 중앙정부의 행정입법에 예․종속되어 있는 상태이다. 즉, 중앙정부가 지방자치법 제22조 단서규정은 "주민권리 제한", "의무 부과", "벌칙" 등에 관한 사항을 조례로 정할 경우에는 "법률의 위임이 있어야 한다"라고 규정하여, 헌법상 보장하고 있는 자치입법권을 더욱 제한하고 있다. 즉, 본 제22조 단서규정의 법률위임원칙은 앞서 열거한 3개 사항의 경우, 법률이 ‘~에 대한 사항은 지방자치단체의 조례 또는 규칙으로 정한다’라고 구체적으로 규정하지 않는 한, 어떠한 것도 지방정부 스스로 규정할 수 없도록 원천 봉쇄하고 있는 것이다.

― 그런데 "주민권리 제한", "의무 부과", "벌칙" 등은 지방정부가 자기 지역의 공익적 목적 달성을 위해 꼭 필요한 부분이다. 그럼에도 불구하고, 이들 사항에 대한 지방정부 조례제정 권한의 지극한 제한은 지방정부 스스로의 공익적 판단과 활동을 실질적으로 무력화시키기 위한 의도를 제도적으로 명확히 하고 있는 것으로 볼 수밖에 없다. 그리고 이러한 제도상의 의도는 실제 정치행정과정에서, 지방정부를 중앙정부의 하급행정기관으로 전락시키는 결과로 이어지고 있다. 따라서 지방자치법 제22조의 현 법령우위규정과 법률위임규정은 폐지․개정되어야 한다.

― 그런데 이들 규정의 개정에 대한 진정성 있는 정책적 노력을 과거 정부는 물론이고, 현 정부에서도 찾아보기 어렵다. 물론 현 정부는 지난 헌법개정(안) 제123조 본문에서 조례제정권한의 범위를 "법률에 위반하지 않는 범위 내"로 규정하여, 현 지방정부의 중앙정부 행정입법 예․종속 문제를 극복하기 위한 의지나 노력을 표명했다. 그런데 제123조 본문에서 자치입법권 강화에 대한 중앙정부의 의지나 진정성을 의심하게 하는 것이 다름 아닌 제123조 단서규정이다. 본 제123조 단서에서, "다만, 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다."라고 규정하였다. 이는 현 지방자치법 제22조 단서와 유사한 취지의 규정을 헌법에 명시하고자 시도했다.

◯ 또한, 현 정부 역시 과거 정부들과 마찬가지로 지방정부의 조례제정 위상 제고를 수단으로 한 자치입법권의 근본적 강화를 위한 정책적 노력보다는 사무이양을 통해 조례제정 대상 범위의 확대방식으로 일관하고 있다. 그런데 이러한 현 조례제정 대상 범위 확대는 자치입법권의 확대가 아니라, 지방정부 스스로의 자기결정권이 결여된 행정적 지방분권에 불과하다. 행정적 지방분권은 지방정부에게 사무에 대한 부담만 가중시킬 뿐, 스스로의 자기결정권이나 자율성을 높이는 것이 결코 아니다.

◯ 지방자치의 본질은 자기 지역공동체의 문제 및 정치․행정적 사항에 대한 자기결정권과 자기책임성에 있다. 그리고 그 자기결정권․책임성 확보는 자치입법권에서 비롯한다고 해도 과언이 아니다. 따라서 지방자치를 활성화하기 위해서는 지방정부의 조례 및 조례제정 위상을 제고시켜야 한다.

제3절 정책방향의 논의와 연구 설계

◯ 한국의 자치분권정책은 선행연구에서 제시하고 있는 정치행정구조의 모습과 너무나도 큰 거리감이나 있거나, 그 역의 방향으로 추진되고 있다. 따라서 한국의 현 자치분권정책은 향후 새로이 광범하게 재조정되어야 한다.

― 정치행정기능과 관련한 수많은 선행연구들은 작은 규모의 정부, 시민 가까이에 있는 정부, 직접민주제의 정부가 민주적이고, 효율적이라는 결론을 제시하고 있다.

― 그런데 한국의 자치분권정책의 대부분은 과거 정부뿐만 아니라, 현 정부에서도 역시 선행연구와는 반대되는 방향으로 추진하고 있다.

― 정부의 규모와 계층 차원에서, 한국 자치분권정책은 큰 규모의 지방정부, 시민으로부터 멀리 떨어진 정부인 광역시․도 중심으로 추진되고 있다. 따라서 한국의 자치분권정책은 선행연구에서 제시하고 있는 것과 역의 방향으로 추진되고 있다.

― 주민자치․참여를 강조하고 있지만, 정책의 실제 내용은 그 진정성을 의심할 수밖에 없는 수준으로 미약하거나 빗나간 상태에 있다. 그러므로 한국의 자치분권정책은 직접민주제 형태의 정부보다는 대의민주제 형태의 정부에 중점을 둔 것으로 규정할 수 있다. 따라서 정부의 형태 차원에서 한국의 자치분권정책 역시 선행연구와는 너무나도 큰 거리감이 있는 상태로 추진되고 있는 것이다.

― 이러한 현 정부정책의 문제점을 고려할 때, 정부의 규모․계층․형태 등의 차원에서, 한국 자치분권정책의 새로운 다자인을 위한 방안의 모색이 절대적으로 필요하다.

◯ 또한, 한국의 자치분권정책은 조례 및 조례제정의 위상 제고와 같은 근본적 자치입법권 강화 노력을 결여한 상태에서, 소극적 행정적 지방분권만을 지속하고 있다. 그 결과 한국의 현 지방정부는 중앙정부 법령 지침 및 지시에 복종하여 따르는 중앙정부의 하급행정기관으로 전락해 있는 상황이다. 따라서 지방정부의 자치입법권 및 조례 위상 제고를 위한 새로운 방안 모색이 요구된다.

◯ 뿐만 아니라, 한국의 자치분권정책은 중앙정부사무의 지방이양을 추진하면서, 그 이양사무의 처리를 위해 필요한 재원이양을 세원이양이 아닌, 보조금확대 방식으로 대응해왔다. 그 결과 한국의 현 지방정부는 중앙정부의 하도급기관으로 전락하게 되었다. 따라서 지방정부의 자치재정권 강화수준 등에 대한 새로운 방안 모색이 필요하다.

◯ 본 연구는 한국 자치분권정책을 새로이 디자인하기 위해 <그림 2-8>에서와 같이, 한국․독일․스위스 지방정부의 지방자치 실태를 비교․분석하였다. 동시에 그 비교․분석 연구의 결과 및 시사점을 논거로 하여, 한국의 시․군․자치구 위상재정립, 읍․면․동 마을자치 도입, 주민참여 제도개선 방향을 새로이 디자인하였다.

<그림 2-8> 본 연구의 설계

◯ 한국․독일․스위스 지방정부의 지방자치 실태 비교․분석이다. 본 연구에서는 비교․분석의 핵심은 ‘어떤 기능이 어떠한 정부구조의 조건 하에서 수행되고 있는가?’에 놓여 있다. 여기서 정부구조의 조건은 지방정부의 규모․계층․형태 등 세 영역을 설정하고 있다. 따라서 본 연구에서 비교․분석의 대상은 지방정부의 기능․규모․계층․형태 등 네 영역으로 하고 있다. 각 분석대상별 주요 연구내용은 다음과 같다.

― 기능이다. 기능의 분석은 지방정부 및 지방자치단체의 사무권한, 자치입법권한, 자치재정권한 등을 포함하고 있다. 첫째, 사무권한은 개별사무가 아니라, 주요 사무영역을 중심으로 비교․분석하였다. 둘째, 자치입법권한은 자치입법의 형식․위상 등을 비교․분석하였다. 자치입법 형식은 법률, 조례 등을 의미하며, 위상은 중앙․연방정부의 법규와 지방정부 법규간의 관계를 의미한다. 셋째, 자치재정권한은 중앙․지방정부간의 세원배분, 지방정부의 재정의존성 등을 의미한다.

― 규모이다. 규모의 분석은 지방정부 및 지방자치단체의 인구수를 기준으로 하고 있다. 즉, 모든 유형의 지방정부 및 지방자치단체의 유형별 규모를 분석하였다.

― 계층이다. 계층의 분석은 자치계층의 구분․수, 계층구조의 획일성․다양성 등을 분석하였다.

― 형태이다. 형태의 분석은 지방정부 및 지방자치단체의 기관, 기관구성, 각 기관의 권한, 기관의 기능관계, 주민참여의 유형․대상 등을 포함하고 있다. 이러한 분석을 통해 각 지방정부가 직접민주제 또는 대의민주제에 가까운 정부인가를 도출하였다.

◯ 시․군․자치구의 위상 제고 방안이다. 즉, 시․군․자치구 위상 제고를 목적으로 한 자치단체의 기능․권한 강화의 새로운 제도디자인과 함께 지방분권개혁의 기본방향을 제시하고 있다. 그 주요 사항은 다음과 같다.

― 첫째, 시․군․자치구의 주요 자치사무영역의 새로운 디자인

― 둘째, 시․군․자치구의 자치사무 위상 제고․재정립을 위한 개혁 기본방향 모색 즉, 사무배분체계의 구조개선, 중앙정부․광역시․도로부터 시․군․자치구 이양대상사무 및 이양의 논거 제시.

― 셋째, 시․군․자치구의 자치입법 형식(법률․조례 등)과 자치입법 위상(자치입법 제정범위), 자치재정 등

― 넷째, 시․군․자치구의 자치기관․기관구성, 자치기관간의 기능적 권한 관계

― 다섯째, 시․군․자치구의 자치기능에 대한 주민참여의 메커니즘․대상

◯ 읍․면․동 마을자치도입 방안이다. 본 연구는 현 행정계층인 읍․면․동을 자치계층화하기 위한 새로운 제도디자인과 함께 주민참여의 제도개혁 기본방향을 제시하고 있다. 그 주요 사항은 다음과 같다.

― 첫째, 주요 자치사무영역의 새로운 디자인

― 둘째, 자치사무영역의 확보를 위한 개혁 기본방향 모색

― 셋째, 읍․면․동 자치입법 형식, 자치입법 위상(자치입법 제정범위), 자치재정 등

― 넷째, 읍․면․동의 자치기관․기관구성, 자치기관간의 권한 관계

― 다섯째, 읍․면․동 자치행정과정에 대한 주민참여의 메커니즘․대상

◯ 주민참여 제도개선 방향이다.

― 다섯째, 시․군․자치구의 자치기능에 대한 주민참여의 메커니즘․대상

― 다섯째, 읍․면․동 자치행정과정에 대한 주민참여의 메커니즘․대상

제3장 한국과 선진외국 지방자치의 제도적 실태

제1절 지방정부 계층․종류․규모

1. 자치계층

◯ 지방정부의 자치계층은 독일이 1~3계층, 한국은 1~2계층, 스위스는 2계층체계로 구성하고 있다. 전체 수직적 정부계층은 독일이 연방․주를 포함하여 2~4계층을 근간으로 하고 있으며, 한국은 중앙정부를 포함하여 2~3계층, 스위스는 연방․주를 포함하여 3계층으로 체계화하고 있다. 각 국가별 자치계층의 구조와 종류는 다음과 같다.

<그림 3-1> 독일․한국․스위스의 수직적 정부계층

한국의 읍․면․동은 현재 행정계층으로 자치계층이 아니다. 과거 5․16 군사쿠데타 이전에는 자치계층이었다. 본 연구에서 읍․면․동을 삽입하고 있는 것은 독일․한국․스위스 3개 국가의 비교를 위한 것이다.

◯ 독일이다. 독일에서 지방정부의 자치계층은 네 유형의 구조적 체계로 특징지을 수 있다. 그런데 그 기본 계층체계는 둘로 구분할 수 있다. 그 하나는 "도시 주(Stadtstaat)"의 체계이고, 다른 하나는 "일반 주(Flächenstaat)"의 체계이다. 그 구체적 자치계층 현황을 살펴보면 다음과 같다.

― 일반 주의 자치계층은 2~3개이다. 첫째, 일반 주의 지방정부는 주(Land), 크라이스(Kreis), 크라이스프라이에 슈타트(Kreisfreie Stadt), 게마인데(Gemeinde) 등 4개 유형으로 구분할 수 있다. 둘째, 이들 유형의 지방정부 자치계층은 다시 상이한 두 개의 구조로 체계화하고 있다. 그 하나는 인구에 비해 상대적으로 면적이 넓은 농․산․어촌지역 지방정부 자치계층구조이고, 다른 하나는 도시화 수준이 높은 지역의 지방정부 자치계층이다. 농․산․어촌지역 지방정부의 자치계층은 <그림 3-1>과 같이, 주․크라이스․게마인데 3계층 구조이다. 그런데 도시지역 지방정부의 자치계층은 주․크라이스프라이에 슈타트 2계층 구조이다. 셋째, 크라이스․크라이스프라이에 슈타트는 동일 수준의 자치계층이다. 그런데 크라이스는 "게마인데"라는 또 하나의 자치계층을 두고 있지만, 크라이스프라이에 슈타트는 또 다른 자치계층을 두고 있지 않다.

― 도시 주의 자치계층은 1.5~2개 계층이다. 독일은 16개의 주(Bundesländer)를 두고 있으며, 베를린(Berlin), 함부르크(Freie und Hansestadt Hamburg), 브레멘(Freie-Hansestadt Bremen)  3개 주가 도시 주이다. 첫째, 베를린, 함부르크 2개 주는 형식적 의미에서 1개 자치계층의 단층제이다. 그러나 베를린․함부르크는 주정부 아래에 구(Berzirk)를 두고 있는데, 구의 실질적 기능․권한이 자치계층 수준이다. 따라서 베를린․함부르크는 1.5개 자치계층으로 규정할 수 있다. 둘째, 브레멘은 법인격을 가진 2개의 자치시(Kreisfreie Stadt)를 두고 있다. 그 2개 자치시는 "시 게마인데 브레멘(Stadtgemeinde Bremen)"과 "브레머하픈(Bremerhaven)"이다. 셋째, 브레멘이 2자치계층으로 하고 있는 것은 결코 인구규모가 베를린이나 함부르크보다 크기 때문은 아니다. 넷째, 도시 주인 브레멘이 2자치계층으로 체계화되어 있으므로, 독일 도시 주의 자치계층이 단층제화 되어 있는 것으로 일반화할 수 없다.

브레멘 주헌법 제144조 제1문에서, 이들 두 게마인데가 공공법인(Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts)"이라고 명시하고 있다.

2018년 12월 현재 브레멘의 인구는 682,986명, 함부르크 1,841,179명, 베를린 3.644,826명이다. 그러므로 브레멘의 인구규모는 함부르크의 1/3을 조금 넘어 서는 수준이고, 베를린의 1/5에도 못 미치는 수준이다.

◯ 스위스이다. 스위스에서 지방정부의 자치계층은 2계층의 일원적 체계를 그 특징으로 하고 있다. 그런데 스위스는 독일이나 한국에 비해 상대적으로 작은 규모의 수많은 지방정부를 설치하고 있는 것이 큰 차이점이다. 그 구체적 자치계층 현황을 살펴보면 다음과 같다.

― 스위스는 <그림 3-1>에서와 같이, 주(Kanton)․게마인데(Gemeinde) 2자치계층을 근간으로 하고 있다.

― 스위스는 26개의 주정부, 2200개의 게마인데를 지방정부의 자치계층으로 두고 있다. 그러므로 독일, 한국에 비해 스위스는 상대적으로 작은 규모의 수많은 지방정부를 설치하고 있는 것으로 특징지을 수 있다.

◯ 한국이다. 한국에서 지방정부의 자치계층 역시 이원적 체계로 특징지을 수 있다. 그 하나는 2자치계층체계이고, 다른 하나는 1자치계층체계이다. 그 구체적 자치계층 현황을 광역시․도별로 살펴보면 다음과 같다.

― 2자치계층체계이다. 한국은 17개 광역시․도 중, 15개 광역시․도는 광역시․도에 또 하나의 자치계층으로 시․군․자치구 등을 두고 있다.

― 1자치계층체계이다. 2개의 광역정부가 여기에 해당한다. 그 하나가 제주특별자치도이고, 다른 하나가 세종특별자치시이다. 이들 두 광역정부는 특별자치도와 특별자치시 외에 별도의 자치계층을 두고 있지 않다. 이러한 단층의 자치계층체계는 그간의 지방분권 및 자치분권정책의 결과이다. 특히, 제주특별자치도는 기존 2 자치계층의 제주도를 개혁하여 단층체계로 전환하였다.

기존 제주도는 제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군 등 4개의 시․군을 두고 있었다.

◯ 독일, 한국, 스위스 자치계층의 비교이다. 세 국가 자치계층의 종류, 수, 구조적 다양성 차원의 특성은 다음과 같이 요약할 수 있다.

― 자치계층의 종류이다. 독일은 주․광역․기초 세 종류계층이다. 한국은 광역․기초 두 종류계층, 스위스는 주정부․기초 두 종류계층이 있다.

― 자치계층의 수이다. 독일은 1~3개 계층, 한국은 1~2계층, 스위스는 2계층이다.

― 자치계층의 구조적 다양성이다. 독일은 ‘일반 주․도시 주간의 계층’ 체계가 상이하고, 일반 주는 농․산․어촌지역 3계층, 도시지역 2계층 그리고 도시 주 역시 복수계층지역과 단일계층 지역으로 각각 상이한 다양한 형태들을 포함하고 있다. 한국은 2개의 복수계층지역이 대부분이지만, 제주․세종에 단일계층을 예외적으로 두고 있다. 스위스는 모든 지역이 2계층체계를 갖고 있지만, 소규모의 수많은 지방정부를 갖고 있다.

<표 3-1> 독일․한국․스위스 자치계층의 비교․특성

구분	독일			한국		스위스
종류	주계층, 광역계층, 기초계층			광역계층, 기초계층		주계층, 기초계층
수	1~3			1~2		2
구조 다양성	4개 유형 계층구조			2개 유형 계층구조		단일 유형 계층구조
	일반 주	농․산․어촌지역 자치계층	3계층	복수계층지역	대부분 지역	모든 지역이 2계층
		도시지역 자치계층	2계층
	도시 주	복수계층	2계층	단일계층지역	예외적 지역	소규모의 수많은 지방정부
		단일계층	1계층

2. 지방정부 종류와 현황

◯ 지방정부의 종류이다. 독일의 지방정부는 주정부, 크라이스, 크라시프라이에 슈타트, 게마인데 등 4개 종류가 있다. 한국의 지방정부는 특별시, 특별자치도, 특별자치시, 광역시, 도, 시, 군, 자치구 등 8개 종류가 있다. 스위스 지방정부는 기본적으로 주정부, 게마인데 2개 종류가 있다. 국가별 지방정부의 종류와 현황을 살펴보면 다음과 같다.

스위스에서 게마인데는 다시 정치게마인데, 학교게마인데, 교회게마인데, 삼림게마인데 등 다양한 게마인데 종류가 있다. 그러나 종합자치행정을 하는 우리의 보통지방자치단체에 해당하는 지방정부는 정치게마인데이다. 따라서 본 연구에서는 정치게마인데에 제한하고 있다.

◯ 독일 지방정부의 각 유형별 현황이다. 독일 지방정부는 2018년 현재 총 11,306개이다. 여기서 주정부 16개, 크라이스 294개, 크라이스프라이에 슈타트 105개, 게마인데 10,907개로 파악된다.

<표 3-2> 독일 주정부․크라이스․슈타트․게마인데 현황(2018년, 단위: 개)

주	계	크라이스	크라이스프라이에 슈타트	게마인데
계	11,306 주정부 16개는 포함하고 있지 않다.	294	105 브레멘 주(Bremen)의 두 자치구역인 Stadtgemeinde Bremen과 Bremerhaven만 포함하고 있다.	10,907
Baden-Württemberg	1,136	35	9	1,092
Bayern	2,127	71	25	2,031
Berlin	0	0	0	0
Brandenburg	421	14	4	403
Bremen	2	0	2	0
Hamburg	0	0	0	0
Hessen	444	21	5	418
Mecklenburg-Vorpommern	756	6	2	748
Niedersachsen	982	37	8	937
Nordrhein-Westfalen	427	31	22	374
Rheinland-Pfalz	2,329	24	12	2,293
Saaland	58	6	0	52
Sachsen	431	10	3	418
Sachsen-Anhalt	229	11	3	215
Schleswig-Holstein	1,117	11	4	1,102
Thüringen	838	17	6	815

자료 : 각 주정부 통계청(2019).

◯ 스위스 지방정부의 유형별 현황이다. 스위스는 2018년 12월 현재 26개의 주정부, 2,202개의 게마인데가 있다.

<표 3-3> 스위스 주정부․게마인데 현황(2018년, 단위: 개)

주	게마인데	주	게마인데
계	2,202	Nidwalden	11
Aargau	210	Obwalden	7
Appenzell Ausserrhoden	20	Schaffhausen	26
Appenzell Innerrhoden	6	Schwyz	30
Basel-Landschaft	86	Solothurn	109
Basel-Stadt	3	St.Gallen	77
Bern	342	Tessin	115
Freiburg	133	Thurgau	80
Genf	45	Uri	20
Glarus	3	Waat	309
Grauchbünden	105	Wallis	126
Jura	53	Zug	11
Luzern	82	Zürich	162
Neuenburg	31

자료 : 각 주정부 통계청(2019).

◯ 한국 지방정부의 각 유형별 현황이다. 한국 지방정부는 현재 총 243개이다. 광역정부는 17개인데, 여기에는 특별시 1개, 광역시 6개, 특별자치시 1개, 도 8개, 특별자치도 1개를 포함하고 있다. 기초정부는 226개인데, 여기에는 시 75개, 군 82개, 자치구 69개가 있다.

<표 3-4> 한국 광역․기초정부와 행정계층 현황(2018년, 단위: 개)

광역	기초정부				행정계층
	계	시	군	자치구	행정시․행정구	계	읍	면	동
계	226	75	82	69	34	3,510	228	1,184	2,098
서울특별시	25			25		424			424
부산광역시	16		1	15		206	3	2	201
대구광역시	8		1	7		139	6	3	130
인천광역시	10		2	8		152	1	19	132
광주광역시	5			5		95			95
대전광역시	5			5		79			79
울산광역시	5		1	4		56	5	7	44
세종특별자치시						19	1	9	9
경기도	31	28	3		17	564	36	104	424
강원도	18	7	11			193	24	95	74
충청북도	11	3	8		4	153	15	87	51
충청남도	15	8	7		2	207	25	136	46
전라북도	14	6	8		2	243	15	144	84
전라남도	22	5	17			297	33	196	68
경상북도	23	10	13		2	332	36	202	94
경상남도	18	8	10		5	308	21	175	112
제주특별자치도					2	43	7	5	31

자료 : 행정안전부(2019).

◯ 독일, 한국, 스위스 각 자치계층별 지방정부 종류 및 현황을 비교하면, <표 3-5>와 같다.

<표 3-5> 독일․한국․스위스 지방정부의 종류․현황 비교(2018년 기준)

구분	지방정부 수 합계(개)	자치1계층 정부		자치2계층 정부		자치3계층 정부
		종류	정부 수(개)	종류	정부 수(개)	종류	정부 수(개)
독일	11,306	주정부	16	크라이스	294	게마인데	10,907
				크라이스프라이에 슈타트	105
한국	243	특별시	1	시 특별시․특별자치도의 자치2계층이 "시"라는 것을 의미하는 것이 아니다. 이는 아래 칸의 군․구 역시 그러하며, 한국에 자치2계층으로 시군자치구가 있다는 것을 의미한다.	75	없음	-
		특별자치도	1
		특별자치시	1	군	82
		광역시	6
		도	8	자치구	69
스위스	2,228	주정부	26	게마인데	2,202	없음	-

3. 지방정부 규모

1) 독일 지방정부 규모

◯ 주(Land) 규모이다. 독일 인구는 2018년 83,019천명이며, 16개 주가 있다. 16개 주의 평균 인구규모는 4,883,471명이다. 13개 일반 주의 평균 인구규모는 5,911,538명이다. 3개 도시 주의 평균 인구규모는 2,056,333명이다.

◯ 일반 주(Flächenstaat) 규모이다. 일반 주 13개의 전체 인구규모는 76,850천명이다.

― 평균 인구규모는 5,911,538명이다.

― 인구 1천만 명 이상인 주는 3개이다. 가장 큰 주 Nordrhein-Westfalen 인구는 17,933천명, 그 두 번째 주 Bayern 13,077천명, 세 번째 주 Baden-Württemberg 11,070천명이다.

― 인구 8~6백만 명 이상인 주는 2개이다. 그 2개 주는 Niedersachsen 주 7,982천명, Hessen 6,266천명 등이다. Niedersachsen 주의 인구규모는 8백만 명 수준이다.

― 인구 4백만 수준의 주 역시 2개이다. 그 2개 주는 Rheinland-Pfalz 4,085천명, Sachsen 4,078천명 등이다.

― 인구 2백만 수준의 주는 4개 주이다. 그 4개 주는 Schleswig-Holstein 2,897천명, Brandenburg 2,512천명, Thüringen 2,143천명, Sachsen-Anhalt 2,208천명 등이다. 그런데 Schleswig-Holstein 주는 3백만 인구 수준의 주이다.

― 그 외 Mecklenburg-Vorpommern 주는 1,610천명으로 2백만 이하이고, Saaland 주는 991천명으로 1백만 이하이다.

◯ 도시 주(Stadtstaat) 규모이다. 도시 주 3개의 전체 인구규모는 6,169천명이다.

― 평균 인구규모는 2,056,333명이다.

― 도시 주 중 가장 큰 Berlin 주 인구는 3,645천명이고, Hamburg 주 1,841천명, Bremen 주 인구는 683천명이다.

◯ 크라이스(Kreis) 규모이다. 독일 전체 크라이스는 294개이며, 인구는 56,166,710명이다. 크라이스 평균 인구규모는 191,043명으로, 인구 20만 명에 못 미치는 수준의 규모이다.

― 독일 인구의 약 70%에 가까운 사람들이 크라이스에 살고 있다. 독일 인구는 83,019천명이며, 크라이스 인구는 56,167천명이다. 그러므로 독일 전체 인구의 67.7%가 크라이스에 살고 있는 것이다. 그런데 일반 주에서 크라이스 인구 비중은 일반 주 전체인구의 73.1%이다.

― 크라이스 평균인구가 20만명 이하인 주는 모두 7개 주로 절반 이상이다. 그 20만 이하 7개 주는 Bayern 129,729명, Brandenburg 150,258명, Niedersachsen 188,325명, Rheinland-Pfalz 125,644명, Saaland 165,085명, Sachsen-Anhalt 149,921명, Thüringen 93,035명 등이다.

― 특히, Thüringen 주 크라이스 평균인구는 10만 이하이며, 독일 내에서 크라이스 평균 인구규모가 가장 작은 주이다.

― 크라이스 평균인구 20만명 이상인 주는 나머지 6개 주이다. 그 6개 주는 Baden-Württemberg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Schleswig-Holstein 등이다.

― 여기서 평균 인구규모 30만 이상의 크라이스는 Nordrhein-Westfalen 주 343,803명이 유일하다.

◯ 크라이스프라이에 슈타트(Kreisfreie Stadt: 이하 슈타트) 규모이다. 본 연구에서 슈타트는 일반 주․도시 주의 슈타트로 구분하여 그 규모를 분석하고 있다.

◯ 일반 주의 슈타트(Kreisfreie Stadt) 규모이다. 일반 주의 슈타트는 103개이며, 인구는 20,683천명이다. 일반 주의 슈타트 평균 인구규모는 약 20만명 수준이다.

― 일반 주 인구의 약27% 사람들이 슈타트에 살고 있다. 일반 주 인구는 76,850천명이며, 일반 주의 슈타트 인구 20,683,512명이다. 그러므로 일반 주 전체 인구의 26.9%가 슈타트에 살고 있는 것이다.

― 슈타트 평균인구 20만 이하인 일반 주는 8개이다. 그러므로 일반 주의 절반 이상을 넘어서고 있다. 이들 8개 주는 Bayern 154,637명, Brandenburg 102,076명, Mecklenburg-Vorpommern 152,352명, Niedersachsen 126,804명, Rheinland-Pfalz 89,116명, Sachsen-Anhalt 186,397명, Schleswig-Holstein 158,434명, Thüringen 93,592명 등인 것으로 파악된다.

― 특히, Rheinland-Pfalz, Thüringen 두 개주의 슈타트 평균 인구규모는 10만명 이하인 것으로 파악된다.

― 나머지 4개 일반 주의 슈타트 평균 인구규모는 20만 이상이다. 그런데 Baden-Württemberg 주의 슈타트 평균인구 231,205명을 제외하면, 3개 주는 인구 30만을 넘어서고 있다. Hessen, Nordrhein-Westfalen 등 2개 주의 슈타트 평균 인구는 30만을 넘어서고, Sachsen은 40만을 넘어서고 있다.

일반 주 13개 중, Saaland 주에는 크라이스프라이에 슈타트가 없다. 그르므로 일반 주에서 크라이스프라이에 슈타트를 두고 있는 주는 12개 주이다.

◯ 도시 주의 슈타트(Kreisfreie Stadt) 평균 인구는 1,542,248명으로 그 규모가 대단히 크다. 이는 베를린․함부르크 2개 주가 주(Land)이면서, 동시에 슈타트이고, 또한 게마인데이다. 다만, 브레멘은 2개의 슈타트를 두고 있다.

<표 3-6> 독일 주․크라이스․크라이스프라이에 슈타트 인구규모 현황(2018년)

주	주 인구 (천명)	크라이스			크라이스프라이에 슈타트
		정부 수(개)	인구수 (명)	평균 인구	정부 수(개)	인구수 (명)	평균 인구
일반 주(Flächenstaat)․계	76,850	294	56,166,710	191,043	103	20,683,512	200,810
Baden-Württemberg	11,070	35	8,988,691	256,820	9	2,080,842	231,205
Bayern	13,077	71	9,210,788	129,729	25	3,865,933	154,637
Brandenburg	2,512	14	2,103,612	150,258	4	408,305	102,076
Hessen	6,266	21	4,744,875	225,946	5	1,520,934	304,187
Mecklenburg-Vorpommern	1,610	6	1,304,971	217,495	2	304,704	152,352
Niedersachsen	7,982	37	6,968,019	188,325	8	1,014,429	126,804
Nordrhein-Westfalen	17,933	31	10,657,900	343,803	22	7,274,751	330,671
Rheinland-Pfalz	4,085	24	3,015,454	125,644	12	1,069,390	89,116
Saaland	0,991	6	990,503	165,085	0	-	-
Sachsen	4,078	10	2,688,194	268,819	3	1,389,743	463,248
Sachsen-Anhalt	2,208	11	1,649,130	149,921	3	559,191	186,397
Schleswig-Holstein	2,897	11	2,262,975	205,725	4	633,737	158,434
Thüringen	2,143	17	1,581,592	93,035	6	561,553	93,592
도시 주(Stadtstaat)․계	6,169	0	0	0	4 도시 주 베를린, 함부르크를 포함하고 있다. 도시 주 브레멘은 두 자치구역인 Stadtgemeinde Bremen과 Bremerhaven를 포함하고 있다.	6,168,991	1,542,248
Berlin	3,645				1	3,644,826
Bremen	0,683				2	682,986	341,493
Hamburg	1,841				1	1,841,179
독일	83,019	294	56,166,710	191,043	107	26,852,503	250,958

자료: Deutscher Landkreistag(2019)pp.3-5.

◯ 게마인데(Gemeinde)의 규모이다. 독일에서 게마인데는 모두 10,907개이며, 전체 게마인데 인구는 56,167천명이다. 게마인데 평균 인구규모는 약5,100명 수준이다.

― 독일에서 게마인데는 일반 주(Flächenstaat)에만 실질적으로 존재한다고 할 수 있다. 또한, 게마인데는 크라이스에 설치된 지방정부로서 독일에서 주민 가장 가까이에 있는, 가장 작은 지방정부로 정의할 수 있다.

이는 도시 주인 베를린, 함부르크가 하나의 주이면서 동시에 게마인데이다. 따라서 본 연구에서는 주의 규모에서 베를린과 함부르크는 분석하였다. 또한, 브레멘은 도시 주인데, 주정부 아래 2개의 크라이스프라이에 슈타트를 두고 있는데, 그 두 슈타트에 대한 분석은 이미 앞서 실시하였다.

<표 3-7> 독일 게마인데 인구규모 현황(2018년)

주		주 인구수 (천명)	게마인데(크라이스에 속한)
			정부 수(개)	인구수 크라이스 인구수와 동일하다. 이는 게마인데가 크라이스에 속한 자치계층이기 때문이다. 크라이스에 속하지 않는 지방정부는 크라이스프라이에 슈타트이다. (천명)	평균인구(명)	규모 순위
일반 주	계	76,850	10,907	56,166,710	5,150	-
	Baden-Württemberg	11,070	1,092	8,988,691	8,231	4
	Bayern	13,077	2,031	9,210,788	4,535	9
	Brandenburg	2,512	403	2,103,612	5,093	8
	Hessen	6,266	418	4,744,875	11,351	3
	Mecklenburg-Vorpommern	1,610	748	1,304,971	1,745	12
	Niedersachsen	7,982	937	6,968,019	7,437	6
	Nordrhein-Westfalen	17,933	374	10,657,900	28,497	1
	Rheinland-Pfalz	4,085	2,293	3,015,454	1,316	13
	Saaland	0,991	52	990,503	19,048	2
	Sachsen	4,078	418	2,688,194	6,431	7
	Sachsen-Anhalt	2,208	215	1,649,130	7,670	5
	Schleswig-Holstein	2,897	1,102	2,262,975	2,054	10
	Thüringen	2,143	815	1,581,592	1,941	11
도시 주	계		0	-	-	-
	Berlin		0
	Bremen		0
	Hamburg		0

자료: Deutscher Landkreistag(2019)pp.3-5.

◯ 각 주별 게마인데 인구규모 현황이다. 평균 인구수를 기준으로, 5천명 이하의 주가 6개 지역이고, 6천~8천명 규모의 주는 4개 지역, 나머지 3개 지역은 1만명을 초과하고 있다. 각 주별 게마인데 인구규모를 분석하면 다음과 같다.

― 게마인데 평균인구 1천~2천명 규모의 주는 Rheinland-Pfalz 1,316명, Mecklenburg- Vorpommern 1,745명, Thüringen 1,941명 등 3개 지역이다.

― 게마인데 평균인구 2천~5천명 규모의 주는 Schleswig-Holstein 2,054명, Bayern 4,535명, Brandenburg 5,093명 등 역시 3개 지역이다.

― 게마인데 평균인구 6천~8천명 규모의 주는 Sachsen 6,431, Niedersachsen 7,437, Sachsen-Anhalt 7,670, Baden-Württemberg 8,231명 등 4개 지역이다.

― 게마인데 평균인구 1만명 이상 규모의 주는 Hessen 11,351명, Saaland 19,048명, Nordrhein-Westfalen 28,497명 등 3개 지역이다.

2) 스위스 지방정부 규모

◯ 주(Kanton) 규모이다. 스위스 인구는 2018년 8,545천명이며, 26개 주가 있다. 26개 주의 평균 인구규모는 328,636명이다. 그런데 인구 30만 이상의 주는 9개로서 전체의 약 1/3정도이고, 나머지 2/3은 인구 30만 미만이다. 특히, 인구 5만 미만의 주도 5개 지역으로 전체의 약 1/5 수준이다.

― 인구 1백만 이상의 큰 주는 Zürich 1,520,968명, Bern 1,034,977명 2개 주뿐이며, Zürich가 스위스에서 가장 큰 주이다.

― 인구 60~80만 미만의 주는 Aargau 678,207명, Waat 799,145명 등 2개 지역이다.

― 인구 30만~50만 미만의 주는 Freiburg 318,714명, Wallis 343,955명, Genf 499,480명, Luzern 409,557명, St.Gallen 507,697명 5개 지역이다.

― 인구 20만~30만 미만의 주는 Basel-Stadt 194,766명, Grauchbünden 198,379명,  Solothurn 273,194명, Thurgau 276,472명, Basel-Landschaft 288,132명 등 5개 지역이다.

― 인구 10만~20만 미만의 주는 Zug 126,837명, Schwyz 159,165명, Neuenburg 176,850명 등 3개 지역이다.

― 반면 인구 10만 미만의 작은 주는 Appenzell Innerrhoden 16,145명, Uri 36,433명, Obwalden 37,841명, Glarus 40,403명, Nidwalden 43,223명, Appenzell Ausserrhoden 55,234명, Jura 73,419명,  Schaffhausen 81,991명 등 무려 8개 지역이다. 여기서 인구 5만 미만의 아주 작은 주도 Appenzell Innerrhoden, Uri, Obwalden, Glarus, Nidwalden 등 5개 지역에 달한다.

― 26개의 주들 중 가장 작은 규모의 주는 16,145명의 Appenzell Innerrhoden이다.

(1) 주별 게마인데 평균 규모

◯ 스위스 게마인데는 2018년 2,202개이며, 평균 인구규모는 3,880명이다. 게마인데 평균 인구규모 4천명 미만의 주는 16개 지역으로, 26개 주의 62%를 차지하고 있으며, 4천명 이상의 주는 38%에 불과하다.

◯ 평균 인구 1천여명 즉, 게마인데 평균인구 2천명 미만의 주는 3개 지역이다.

― 여기에 속하는 주는 Jura 1,385명, Uri 1,822명, Grauchbünden 1,889명 등이다. 여기서 Jura 주의 평균 게마인데 인구규모가 스위스에서 가장 작다.

<표 3-8> 스위스 주․게마인데 인구규모 현황(2018년)

주	주 인구수(명)	게마인데
		정부 수(개)	평균인구 수(명)	규모순위
계	8,544,527	2,202	3,880	-
Aargau(AG)	678,207	210	3,229	14
Appenzell Ausserrhoden(AR)	55,234	20	2,762	18
Appenzell Innerrhoden(AI)	16,145	6	2,691	20
Basel-Landschaft(BL)	288,132	86	3,350	13
Basel-Stadt(BS)	194,766	3	64,922	1
Bern(BE)	1,034,977	342	3,026	17
Freiburg(FR)	318,714	133	2,396	23
Genf(GE)	499,480	45	11,099	4
Glarus(GL)	40,403	3	13,468	2
Grauchbünden(GR)	198,379	105	1,889	24
Jura(JU)	73,419	53	1,385	26
Luzern(LU)	409,557	82	4,995	10
Neuenburg(NE)	176,850	31	5,705	7
Nidwalden(NW)	43,223	11	3,929	11
Obwalden(OW)	37,841	7	5,406	8
Schaffhausen(SH)	81,991	26	3,154	15
Schwyz(SZ)	159,165	30	5,306	9
Solothurn(SO)	273,194	109	2,506	22
St.Gallen(SG)	507,697	77	6,593	6
Tessin(TI)	353,343	115	3,073	16
Thurgau(TG)	276,472	80	3,456	12
Uri(UR)	36,433	20	1,822	25
Waat(VD)	799,145	309	2,586	21
Wallis(VS)	343,955	126	2,730	19
Zug(ZG)	126,837	11	11,531	3
Zürich(ZH)	1,520,968	162	9,389	5

자료 : 각 주정부 통계청(2019)

◯ 평균 인구 2천~4천명 미만 게마인데의 주는 13개 지역이다.

― 2천여명의 평균 인구 게마인데의 주는 Freiburg 2,396명, Solothurn 2,506명, Waat 2,586명, Appenzell Innerrhoden 2,691명, Wallis 2,730명, Appenzell Ausserrhoden 2,762명 등 6개 지역이다.

― 3천여명의 평균 인구 게마인데의 주는 7개 지역이다. 여기에는 Bern 3,026명, Tessin 3,073명, Schaffhausen 3,154명, Aargau 3,229, Basel-Landschaft 3,350명,  Thurgau 3,456명, Nidwalden 3,929명 등이 해당한다.

◯ 평균 인구 4천~1만명 미만 게마인데의 주는 6개 지역이다.

― 5천여명의 평균 인구 게마인데 주는 Luzern 4,995명, Neuenburg 5,705명, Obwalden 5,406명, Schwyz 5,306명 등 4개 지역이다.

― 나머지 지역의 게마인데의 평균 인구규모는 St.Gallen 6,593명 그리고 Zürich 9,389명인 것으로 파악된다.

◯ 평균 인구 1만명 이상 게마인데의 주는 4개 지역이다.

― 이들 4개 지역은 Genf 11,099명, Zug 11,531명, Glarus 13,468명, Basel-Stadt 64,922명 등이다.

(2) 게마인데 인구규모별 현황

◯ 스위스는 게마인데 평균 인구규모는 약 3천9백명이며, 인구 4천명이 못되는 작은 게마인데가 1,705개로 전체 2,202개의 77%를 넘어서 약 80%에 가까운 수준이다. 따라서 스위스 게마인데는 그 규모가 작다는 것이 주요 특징이다. 스위스 전체 게마인데의 인구규모를 분석하면 다음과 같다.

― 인구수 수백명으로 1천명이 못되는 게마인데는 766개이다. 이는 전체 게마인데 2,202개의 34.8%로 약 35%에 달한다.

― 인구수 1천명이상 3천여명의 게마인데는 939개이며, 전체 게마인데의 42.6%로 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 또한 인구 4천명이 못되는 작은 게마인데는 모두 1,705개이며, 전체의 77.4%로 약 80%에 가까운 수준이다.

― 인구수 4천명이상 5천여명의 게마인데는 194개이며, 전체 게마인데의 8.8%로 9%가 못되는 수준이다. 또한 인구6천명이 못되는 게마인데는 모두 1,899개로 무려 86.2%에 달한다.

― 인구수 6천명이상 9천여명의 게마인데는 149개이며, 전체 게마인데의 6.8%로 약7% 수준이다. 인구 1만명 미만의 게마인데 수는 모두 2,048개 이며, 이는 전체의 93%이다.

― 인구수 1만명이상 2만명 미만의 게마인데는 108개, 전체 게마인데의 4.9%이다. 인구 2만명 이하 게마인데는 모두 2,156개이며, 전체의 97.9%이다.

― 2만명이상 큰 게마인데는 46개, 전체 게마인데의 2%이다. 그러므로 인구 2만명이상의 게마인데는 특별한 경우에 해당한다.

<그림 3-2> 스위스 게마인데의 인구규모별 현황(2018년: %)

◯ 스위스 주들 대부분은 '인구규모 1천명에서 4천명 미만 게마인데‘의 비중이 가장 높으며, 그 다음이 '인구규모 1천명 미만 게마인데'들이다. 또한 '인구규모 1천명 미만 게마인데'가 없는 주들과 '인구규모 1천명에서 4천명 미만 게마인데‘가 없는 주는 예외적 경우이다. 인구 2만 이상의 게마인데가 없는 주도 9개에 달한다.

― '인구규모 1천명 미만 게마인데'가 없는 주는 Appenzell Innerrhoden(AI), Basel-Stadt(BS), Glarus(GL), Nidwalden(NW), Obwalden(OW), Zug(ZG) 등 6개 주이다. 이들 주들의 특징은 주의 인구수 5만명에도 못 미치는 아주 작은 주이거나, 특수한 경우에 해당한다.

여기에는 Appenzell Innerrhoden 1만6천명, Glarus 4만명, Nidwalden 4만3천명, Obwalden 3만8천명 등이 속한다.

― 인구규모 1만 이상의 게마인데가 없는 주는 3개 주이고, 2만 이상의 게마인데가 없는 주는 9개이며, 전체 26주의 35%에 달한다.

<표 3-9> 스위스 게마인데의 인구규모별 현황(2018년)

주	게마인데 수	인구규모별 현황(개)
		1천명 미만	1-4천 미만	4-6천 미만	6천-1만 미만	1-2만 미만	2만 이상
계	2,202	766	939	194	149	108	46
Aargau(AG)	210	49	107	29	14	9	2
Appenzell Ausserrhoden(AR)	20	4	12	2	1	1
Appenzell Innerrhoden(AI)	6		5	1
Basel-Landschaft(BL)	86	39	27	4	6	9	1
Basel-Stadt(BS)	3		1				2
Bern(BE)	342	152	135	29	10	13	3
Freiburg(FR)	133	45	73	7	5	1	2
Genf(GE)	45	7	21	3	2	7	5
Glarus(GL)	3				1	2
Grauchbünden(GR)	105	49	50	2	2	1	1
Jura(JU)	53	32	18		2	1
Luzern(LU)	82	11	44	12	11	2	2
Neuenburg(NE)	31	10	9	4	3	3	2
Nidwalden(NW)	11		6	4	1
Obwalden(OW)	7		2	2	2	1
Schaffhausen(SH)	26	13	9	2		1	1
Schwyz(SZ)	30	6	11	3	5	5
Solothurn(SO)	109	33	60	6	7	3
St.Gallen(SG)	77	2	32	16	19	5	3
Tessin(TI)	115	45	48	12	6	2	2
Thurgau(TG)	80	11	55	5	3	4	2
Uri(UR)	20	11	7	1	1
Waat(VD)	309	173	97	14	11	9	5
Wallis(VS)	126	55	49	7	8	6	1
Zug(ZG)	11		2	1	3	3	2
Zürich(ZH)	162	19	59	28	26	20	10

자료 : 26개 각 주정부 홈페이지

3) 한국 지방정부 규모

◯ 광역정부의 규모이다. 광역시 평균 인구규모는 3백만에 못 미치는 수준이고, 도는 3백만을 조금 넘어서는 수준이다. 그런데 인구 과다과소 광역정부인 서울특별시,세종특별자치시, 제주특별자치도, 경기도를 제외한 광역시․도의 평균인구는 2백만을 조금 넘어서는 규모이다.

― 광역시는 서울특별시, 세종특별자치시를 포함하여 8개이며, 인구는 23,043천명이다. 8개 광역시의 평균 인구규모는 2,880,375명으로 3백만에 못 미치는 수준이다. 그런데 서울특별시, 세종특별자치시를 제외한 6개 광역시 인구는 12,963천명이며, 평균 인구규모는 2,161천명으로 2백만을 조금 넘어가는 수준이다.

― 도는 제주특별자치도를 포함하여 9개이며, 인구는 28,783천명이다. 9개 도의 평균 인구규모는 3,198,111명으로 3백만을 조금 넘어서는 수준이다. 그런데 인구수가 다른 도에 비해 지나치게 과소한 제주특별자치도 인구 667천명을 제외한 8개 도 인구는 28,116천명이며, 평균인구는 3,515천명으로 3백5십만을 넘어서는 규모이다. 또한, 인구수가 다른 도에 비해 지나치게 과다한 경기도 인구 13,077천명과 제주특별자치도 인구를 제외한 7개 도의 인구는 15,039천명이며, 그 평균인구는 2,148,428명으로 2백만을 조금 넘어서는 규모이다.

◯ 기초정부의 규모이다. 시․군․자치구 전체의 평균 인구규모는 225천명 수준이다. 그런데 이러한 시․군․자치구 전체 평균 규모는 군의 인구규모가 시․자치구에 비해 상대적으로 크게 작은 것에서 비롯하고 있다.

― 시는 75개이며, 인구는 24,419천명이고, 평균 인구규모는 326천명에 달한다.

― 군은 82개이며, 인구는 4,425천명이고, 평균 인구규모는 54천명 수준이다.

― 자치구는 69개이며, 인구는 22,001천명이고, 평균 인구규모는 319천명이다.

<표 3-10> 한국 광역시․도․시․군․자치구 인구규모 현황(2018년)

구분		정부 수(개)	인구 수(천명)	평균인구(명)
계		243	51,826	-
광역정부	소계	17	51,826	3,048,588
	광역시	8(6) ( )안의 수는 서울특별시, 세종특별자치시 2개 광역정부를 제외한 것이며, 인구수․평균인구 역시 서울특별시 인구 9,766천명, 세종특별자치시 인구 314천명을 제외한 값이다.	23,043(12,963)	2,880,375(2,160,500)
	도	9(8) ( )안의 수는 제주특별자치도를 제외한 것이며, 인구수․평균인구 역시 제주특별자치도 인구 667천명을 제외한 값이다.	28,783(28,116)	3,198,111(3,514,500)
기초정부	소계	226	50,845	224,978
	시	75	24,419	325,587(323,000) ( )안의 수는 행정안전부(2019) 행정안전통계연보의 시․군․자치구의 통계이다.
	군	82	4,425	53,963(54,000)
	자치구	69	22,001	318,885(321,000)
행정계층	소계	3,510	51,826	14,765
	읍	228	4,982	21,851(22,000) ( )안의 수는 행정안전부(2019) 행정안전통계연보의 읍․면․동의 통계이다.
	면	1,184	4,755	4,016(4,000)
	동	2,098	42,089	20,061(20,000)

자료: 행정안전부(2019).

◯ 읍․면․동의 규모이다. 시․군․자치구 전체의 평균 인구규모는 15천명 수준이다. 그런데 이러한 읍․면․동 전체 평균 규모는 면의 인구규모가 읍․동에 비해 상대적으로 크게 작은 것에서 비롯하고 있다.

― 읍은 228개이며, 인구는 4,982천명이고, 평균 인구규모는 22천명에 달한다.

― 면은 1,184개이며, 인구는 4,755천명이고, 평균 인구규모는 4천명 수준이다.

― 동은 2,098개이며, 인구는 42,089천명이고, 평균 인구규모는 20천명으로 읍의 평균규모와 비슷한 수준이다.

제2절 자치기능

1. 독일

1) 지방정부의 위상

◯ 독일 지방정부의 위상은 연방헌법상 "주의 국가적 권능행사․업무수행원칙", "연방법우선원칙", "보충성원칙", "전권한성원칙", "협력원칙", "주의 연방관여원칙", "지방자치 주헌법 권능원칙" 등으로 규정지을 수 있다.

◯ 독일 지방정부인 주(Land)는 "국가적 권능행사․업무수행 권한"이 있다. 그런데 "주의 국가적 권능행사․업무수행 권한"은 연방헌법․연방법에 의해 제한된다.

― 주는 연방헌법 제30조 규정에 의해, 원칙적으로 연방헌법에서 규정하고 있는 사항을 제외한 국가적 권능(staatliche Befugnisse)을 행사(Ausübung)하고, 동시에 국가적 업무(staatliche Aufgaben)를 수행(Erfüllung)하는 권한이 있다.

제30조는 "Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt."라고 규정하고 있다.

― 그런데 "주의 국가적 권능행사․업무수행 권한"은 연방헌법과 연방법에 의해 제한된다. 첫째, 연방헌법 제30조는, 연방헌법에서 별도로 연방의 사항으로 규정하지 않은 경우에, 국가적 권능행사 및 국가적 업무수행을 주의 사안(Sache der Länder)으로 한다고 규정하고 있다. 둘째, "주의 국가적 권능행사․업무수행 권한"은 또한 연방헌법 제31조 연방법우선원칙에 의해 제한된다.

제31조는 "Bundesrecht bricht Landesrecht."라 규정하고 있다.

◯ 독일 주․지방자치단체는 "보충성원칙", "전권한성원칙" 등에 의해 적극적으로 그들의 권한을 발굴․결정하거나, 연방권한․권력을 사전예방․사후방어할 수 있는 지위에 있다.

― 연방헌법 제23조 제1항 제1문의 규정에서, "보충성원칙"을 규정하고 있다. 또한, 연방헌법 제28조 제2항의 규정에서는 지방자치단체의 "전권한성원칙"을 규정하고 있다.

제23조 제1항 제1문은 ".....Bundesrepublik Deutschland ...... dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet."라고 규정하고 있다.

제2조 제2항 제1문은 "Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln."이라고 규정하고 있다.

― 이들 "보충성원칙", "전권한성원칙" 규정에 의해, 주․지방자치단체는 적극적으로 그들의 권한을 발굴․결정하거나, 연방권한․권력을 사전예방․사후방어할 수 있는 지위에 있다.

◯ 그런데 독일 정부간권한관계의 배분․행사기준에서 빼놓을 수 없는 사항이 "협력원칙"이다. 이는 연방․주․지방자치단체간의 협력의무를 핵심으로 하고 있다. 이러한 상호간의 협력은 상호간의 권한연계 그리고 상호간의 권한제한의 결과로 이어질 개연성이 있다. 상호간의 권한 제한문제를 방어․극복하기 위해 "주의 연방관여원칙"을 설치하고 있다.

― 연방․주․지방자치단체 협력원칙은 "협력적 연방주의"로 규정할 수 있는 독일연방주의의 주요한 특징이다(Benz A, 2003: 5).

― 협력원칙과 관련한 연방헌법상 규정들은 광범하다. 그 주요 규정들은 "공동사무(제8a장)규정"을 비롯한 "생활여건 균형성(제72조 제2항)규정", "생활관계 동질성․공동세(제106조 제3항)규정", "부가가가세 배분(제107조 제1항 제1문)규정", "주정부간의 재정조정(제107조 제2항)규정", "연방보충교부금(제107조 제2항 제3문)규정" 등에서 찾을 수 있다.

― 연방․주․지방자치단체간의 여러 다양한 광범한 협력은 상호간의 권한연계를 초래할 수 있고, 그것은 다시 상호간의 권한제한의 결과로 이어질 개연성이 있다. 이러한 협력에서 비롯하는 상호간의 권한 제한․침해문제를 방어․극복하기 위해 "주의 연방관여원칙"을 설치하고 있다.

― "주의 연방관여"의 연방헌법상 대표적인 수단이 연방상원(Bundesrat)이다. 주․연방간의 협력사항은 물론이고, 지방정부에 영향을 미치는 연방결정은 원칙적으로 연방상원의 동의를 요구하는 사항이다. 여기서 연방상원은 주지사․주정부장관 등 주정부 대표로 구성하고 있다. 그러므로 주는 연방상원을 통해, 연방의 정치행정과정에 적극적으로 관여할 수 있게 되는 것이다.

◯ 지방자치단체 자치권의 구체적 사항은 "지방자치 주헌법 권능원칙"에 따라, 주의 권한에 속한다.

― 연방헌법 제28조 제3항은 지방자치에 관한 사항은 주헌법에 따르도록 규정하고 있다. 따라서 각 지방자치단체 지치권의 구체적 사항은 주헌법에 의해 규정된다.

◯ 결국, 독일 지방정부의 위상은 "주의 국가적 권능행사․업무수행원칙", "연방법우선원칙", "보충성원칙", "전권한성원칙", "협력원칙", "주의 연방관여원칙", "지방자치 주헌법 권능원칙" 등 연방헌법 상의 여러 원칙들에 의해 보장되고 있는 것으로 규정할 수 있다.

2) 사무권한

◯ 독일에서 연방․주․지방자치단체간의 행정사무배분은 이원적 체계로 특징지을 수 있는데, 그 하나가 고유사무이고, 다른 하나는 공동사무이다.

― 연방헌법 제8장과 제8a장은 사무배분의 기본체계를 고유사무(Eigenaufgben)와 공동사무(Gemeinschaftsaufgaben)로 구분하여 명시하고 있다.

― 고유사무는 제83조부터 제91조에서, 주․연방사무 및 사무수행의 요건을 명시하고 있으며, 공동사무는 제91a부터 91a까지 4개 조항에서 규정하고 있다. 연방헌법상 자치단체의 고유사무는 제28조의 규정에서 도출할 수 있다.

(1) 고유사무

◯ 고유사무(Eigenaufgben)이다. 연방의 사무는 연방헌법상 규정에 제한되고, 주의 사무는 연방법상의 대부분 사무와 자체사무이며, 자치단체의 사무는 시민생활지원(Daseinsversorge)과 관련한 지역공동체 모든 사안(alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft)으로 연방헌법에서 특별한 제한을 두고 있지 않다. 이러한 연방헌법상 규정을 근간으로 연방재무성(Bundesministerium der Finanen, 2017)은 <그림 3-3>과 같이 고유사무를 구분하고 있다.

◯ 연방의 고유사무이다. 연방사무의 중점은 외교․국방과 연방전체에 영향을 미치거나 전국적 통일성이 요구되는 사항에 있다. 그 주요 사무영역은 다음과 같다.

― 첫째, 외교(Auswärtige Dienst), 연방재무행정(Bundesfinanzverwaltung)이다. 연방재무행정 사무영역은 관세․에너지세․담배세․자동차세(Zölle, Energie-, Tabak-, Kraftfahrzeugsteuer) 등의 조세행정 등을 포함하고 있다.

― 둘째, 국방(Landesverteidigung), 사회 안전시스템(System der sozialen Sicherung) 등이다. 사회 안전시스템 사무영역은 연방경찰, 연방국경수비대, 국가수호목적의 기초자료수집 그리고 사회보험 등을 포함하고 있다.

― 셋째, 교통(Verkehrswesen), 통화정책(Währungspolitik), 초 광역지역의 경제육성(Überregionale Wirtschaftsförderung)) 등을 포함하고 있다. 교통은 연방수로, 해운행정, 항공교통, 연방철도, 연방도로 등의 사무를 포함하고 있다. 그런데 항공교통, 원거리교통, 연방철도․도로, 연방수로 등의 관리는 연방상원의 동의로 주에 위임할 수 있다. 통화정책에는 통화, 화폐주조 등의 사무를 포함하고 있다.

<그림 3-3> 연방․주․지방자치단체 고유사무영역

자료: 독일연방재무성(2017, p.2)

◯ 주의 고유사무이다. 주의 고유사무는 연방법상의 대부분 사무와 자체사무이다.

― 주는 연방법들이 규정하고 있는 상당 부분의 사항들을 고유사무로서 수행하고 있다. 이는 일차적으로 행정연방주의(Verwaltungsförderalismus)를 규정하고 있는 연방헌법 제83조에서 비롯하고 있다. 제83조는 연방헌법이 별도로 규정하지 않는 한, 주는 "연방법을 고유사무로서(Bundesgesetze als eigene Angelegenheit)" 수행한다고 규정하고 있다. 따라서 본 제83조의 규정에 의해, 주는 연방법상의 대부분 사무를 주의 고유사무로 수행하고 있다. 그리고 <그림 3-3> 독일재무성 보고(2017)에 따라, 주의 주요 고유사무영역을 살펴보면, 다음과 같다.

연방헌법 제83조는 "Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt."라고 규정하고 있다.

― 첫째, 교육(Bildung), 연구․학문(Forschung․Wissenschaft) 등과 관련한 사무는 주의 고유사무이다. 여기서 교육은 대학교육을 포함하고 있다.

― 둘째, 지방행정의 감독(Kommunalaufsicht), 자치단체재정지원(Finanzausstattung der Gemeinden) 등이다. 주는 지방자치기본법(Gemeindeordnung)을 제정하는 등 지방자치행정(Kommunale Selbstverwaltung)에 직접적인 영향을 미치고 있다.

― 셋째, 주의 재무행정(Landesfinanzverwaltung)이다. 여기에는 소득세․부가가치세․상속세(Einkommen-, Umsatz-, Erbschaftsteuer) 행정을 포함하고 있다.

― 넷째, 문화(Kultur), 대중교통(Öffentlicher Personennahverkehr) 등이다.

― 다섯째, 경찰(Polizei), 지역경제육성(Regionale Wirtschaftsförderung) 등 역시 중요한 주의 고유사무이다.

◯ 지방자치단체의 고유사무이다. 자치단체의 고유사무는 연방헌법 제28조 제2항의 "지역공동체 모든 사안(alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft)" 규정에서 도출할 수 있으며, 시민의 일상생활지원(Daseinsversorge), 학교, 여가․문화생활, 교통, 주거, 소방․안전 등과 관련한 사무에 중점이 놓여 있다. <그림 3-3> 독일재무성 보고(2017)에 따른, 자치단체의 주요 고유사무영역은 다음과 같다.

― 첫째, 폐수처리(Abwasserentsorgung), 쓰레기처리(Abfallentsorgung), 지역의 상수제공(Örtliche Wasserversorgung), 지역의 에너지제공(Örtliche Energieversorgung) , 주거제공(Wohnungsversorgung), 환경보호(Umweltschutz) 등은 시민의 일상생활지원을 위한 자치단체의 대표적인 고유사무들이다.

주거공급을 Hintzsche B.(1999: 801)는 전통적인 독일 지방자치단체의 고유사무로 분류하고 있다.

― 둘째, 지역 교통(Örtliches Verkehrswesen), 도로청소(Straßenreinigung) 등이다.

― 셋째, 지역의 학교(Örtliche Schulen), 아동․청소년(Kinder․Jugendhilfe), 아동의 주간돌봄(Kindertagesbetreuung) 등 교육과 보육 그리고 여러 다양한 사회복지서비스(Sozialhilfe)분야 역시 자치단체의 주요한 고유사무이다.

― 넷째, 건설기본계획(Bauleitplanung)이다. 이 건설기본계획은 자치구역의 공간적 활용과 도시발전정책(Stadtserneuerungspolitik)을 견인하는 주요한 정책수단이다.

― 다섯째, 박문관(Museen), 스포츠시설(Sportanlagen), 극장(Theater) 등과 관련한 사무이다. 이들은 시민의 여가․문화생활을 풍요롭게 하기 위한 고유사무이다.

― 여섯째, 소방(Feuerwehr), 인명구조(Rettungsdienst), 재난보호(Katastropenschutz), 질서(Ordnungsamt)․자치경찰 등 안전․질서 사무들이다. 그런데 이들 사무는 주의 지침에 따라 그 사무가 처리되는 의무사무이다. 바덴-뷔르템베르크(Baden-Württemberg) 등 대부분의 지역에서는 고유사무가 아니라, 주에서 위임된 의무사무로 처리되고 있다. 하지만, 사무 처리의 자기완결성 수준의 차원에서 보면, 고유사무에 가까운 사무들로 분류할 수 있다.

― 일곱 번째, 자치단체의 고유사무에 대한 특별한 제한은 없으며, 자치단체는 그들의 고유사무를 발굴할 권한(Aufgabenfindungsrecht)을 갖고 있다. 이는 연방헌법 제28조 제2항에서 규정하고 있는 자치단체의 전권한성원칙(Allzuständigkeit)에서 비롯하고 있다(Naßmacher H. & K.-H. Naßmacher(1999: 25).

(2) 공동사무

◯ 공동사무(Gemeinschaftsaufgaben)이다. 공동사무는 연방․주간의 협력적 수행사무를 의미하며, 전국차원의 생활관계개선, 학문․연구․교육, 정보기술, 행정능력비교연구 등 크게 4개 분야에 걸쳐 있다.

― 공동사무는 독일 "협력적 연방주의(Kooperativer Föderalismus)정치시스템"의 대표적 특징들 중 하나이다(Benz A. 2003: 5). 이는 독일연방 전체의 최소한의 동질성 유지를 위한 협력 사무로써, 연방헌법 제91a조부터 제91d까지의 규정에 명시하고 있다. 헌법상 주요 사무영역은 다음과 같다.

◯ 제91a조가 규정하고 있는 "전국차원의 생활관계개선" 공동사무영역이다.

― 첫째, 본 공동사무영역은 "지역경제구조 개선(Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur)", "농업구조 개선(Verbesserung der Agrarstruktur)", "해안지역보호 개선(Verbesserung des Küstenschutzes)" 등을 포함하고 있다.

― 둘째, 이들 사무영역과 관련한 연방법제정은 상원의 동의를 요구하고 있다.

― 셋째, 본 사무영역에 소요되는 재원의 최소 1/2은 연방이 부담하도록 하고 있다.

◯ 제91b조가 규정하고 있는 "학문․연구․교육" 공동사무영역이다.

― 첫째, 본 공동사무영역은 초 광역수준의 학문․연구․교육 육성(Förderung von Wissenschaft․Forschung․Lehre)을 목적으로, 주․연방의 협의에 의해 설치하도록 하고 있다. 특히, 대학에 중점이 놓여 있는 사항은 모든 주의 동의를 전제로 하고 있다. 그런데 본 공동사무에서, 연구건축물․거대장비는 제외하고 있다.

제91b조 제1항 제3문에서 명시하고 있는 본 규정은 ‘연구의 하드웨어적 사항’은 공동사무에서 제외한다는 것을 의미한다.

― 둘째, 교육성취도 확인(Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens)을 위한 사항 역시 본 공동사무의 영역이다. 여기에는 교육성취도의 국제비교, 그와 관련한 보고․추천 등의 사무를 포함하고 있다.

― 셋째, 본 학문․연구․교육 공동사무 수행에 소요되는 재원은 주․연방의 협의에 의하도록 하고 있다.

― "학문․연구․교육 공동사무"의 주요 특징은 사무의 설치․재정 등을 주․연방간의 협의에 의하도록 하고 있다.

◯ 제91c조가 규정하고 있는 "정보기술" 공동사무영역이다.

― 본 사무영역은 "주․연방 정보기술 시스템(informationstechnische Systeme)의 계획․설치․운영(Planung․Errichtung․Betrieb)"에 대한 주․연방간의 협의에 의한 공동사무를 의미한다. 공동사무의 주요 사항은 다음과 같다.

― 첫째, 주․연방 정보기술 시스템간의 "정보전달상의 표준설정․안전요건설정" 등과 관련한 사항이다. 이들 공동사무의 설치․시행은 우선 "개별 공동업무의 내용․범위"에 대한 (당해)주․연방간의 협의를 전제로 하고 있을 뿐만 아니라, 다음으로 연방의회(Bundestag)와 (본 공동사무에 참여하고 있는)주 대표의 동의를 요구하고 있다. 본 공동사무의 수행에 소요되는 비용 역시 주․연방의 협의에 의하도록 하고 있다.

― 둘째, "정보기술 시스템의 주․주 공동운영(gemeinschaftlicher Betrieb)"과 "정보기술 시스템 시설의 주․주 공동설치(Errichtung von bestimmten Einrichtungen)" 등 2개 사항을 연방헌법 제91c조 제3항은 인정하고 있다. 물론 이 규정은 주(Länder)간의 협의에 의한, 공동사무 설치를 규정한 것이다.

― 셋째, "주․연방 정보기술연결망의 설치․운영"에 관한 사항을 주․연방의 공동사무로 하고 있다. 본 공동사무는 연방상원(Bundesrat)의 동의를 필요로 하며, 연방법에 의해 시행하도록 하고 있다.

― 넷째, 주․연방간의 정보기술상 출입에 대한 관여(제한)사항은 연방상원이 제정한 연방법에 의해 규정하고 있다. 본 규정(제91c조 제5항)은 정보기술 공동사무가 아니라, 공동사무를 수행함에 있어, 주․연방간에 발생할 수 있는 문제를 사전에 방어하기 위한 규정이다.

◯ 제91d조가 규정하고 있는 "주․연방 행정능력 비교연구" 공동사무영역이다.

― 본 사무 설치 목적은 "주․연방 행정능력의 확인․육성(Feststellung․Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen)"에 있다.

― 실질적 공동사무 대상은 "주․연방 행정능력 비교연구"에 있다.

3) 입법권한

◯ 독일은 기본적으로 연방과 주는 법률제정권한을 그리고 지방자치단체인 게마인데․크라이스․크라이스프라이에 슈타트는 자치법규제정권을 부여하고 있다.

― 연방은 연방법(Bundesgesetz) 제정권한을 그리고 주는 주법(Landesgesetz) 제정권한을 향유하고 있다.

― 지방자치단체인 크라이스․크라이스프라이에 슈타트․게마인데는 각각 자치법규(Satzung) 제정권한을 행사하고 있다.

독일 연방헌법상의 용어는 아니며, 주의 지방자치기본법(Kommunalverfassung)인 게마인데오르트눙(Gemeindeordnung)상의 용어이다.

◯ 연방․주의 입법권은 연방헌법 제70조 제2항의 "입법권배분규정"에 따라, 배타적․경합적 입법권 둘로 구분할 수 있다. 따라서 연방․주의 입법권은 "연방의 베타적 입법권", "연방․주의 경합적 입법권", "주의 배타적 입법권", 등 크게 세 유형으로 구분할 수 있다. 또한 연방․주의 입법권은 이들 입법권배분 기준에 의해 보장되거나 또는 제한된다.

연방헌법 제70조 제2항은 "Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemißt sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung."라 명시하고 있다.

◯ "연방의 배타적 입법권(ausschliessliche Gesetzgebung des Bundes)"이다.

― 연방헌법 제73조, 제71조 규정에 의해, 연방은 독자적으로 입법권을 행사한다.

― 제73조 제1항은 연방의 배타적 입법권보장과 함께 배타적 입법사항을 열거하여 명시하고 있다. 제71조는 "연방의 배타적 입법권보장"과 동시에 "연방 배타적 입법권의 주 위임" 두 가지 사항을 동시에 규정하고 있다. 즉, 연방의 배타적 입법사항도, 연방법이 주에 그 입법권을 위임한 경우, 주가 그 입법권을 위임받아 행사하도록 하고 있다.

연방헌법 제71조는 "Im Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetze ausdrücklich ermächtigt werden."라 규정하고 있다.

― 연방헌법 제73조 제1항은 <표 3-11>에서와 같이, 연방의 배타적 입법사항 16개 항목을 명시하고 있다. 여기에는 외교․국방, 국적․이민․출입국, 통화․화폐․도량형, 관세․교역․조약, 항공교통․연방재산(연방철도), 우편․전신, 연방정부․연방직속기관, 영업권보호․저작․출판권, 연방경찰․국제테러, 총포․화약, 연방통계, 보훈, 핵에너지․핵시설․핵폐기물․방사선 등을 포함하고 있다. 그런데 이들 배타적 입법사항은 한편으로 연방입법권을 보장하는 의미가 있지만, 다른 한편으로는 오히려 연방의 배타적 입법권한 범위를 열거하고 있는 이들 16개 사항에 제한하는 의미 역시 크다.

<표 3-11> 독일 연방의 배타적 입법사항

구분 각 번호는 독일 연방헌법 제73조 제1항의 각 호의 번호이다.	사무	구분	사무
1	외교, 민간인보호 및 국방	8	연방정부․연방직속기관 근무자의 법률관계
2	연방국적	9	영업상의 권리보호, 저작권․출판권
3	거주이전, 여권, 등록․증명서, 입국․이민, 범죄자인도	9a	연방경찰, 국제테러방어
4	통화, 화폐․주화, 도량형, 표준시	10	연방․주의 협력사무 본 사무는 공동사무에서 정리하였다. 이는 사무의 입법권은 연방에 있지만, 사무처리에 대한 사항은 연방․주 양자에 걸쳐있기 때문이다.
5	관세․통상구역의 통일, 통상․항해조약, 상품거래, 국경보호, 외국과의 상품교역․지불거래	11	연방통계
5a	독일문제화 국외반출 보호	12	총포․화약
6	항공교통	13	전상자․전사자 유족의 부양, 전쟁포로의 구호
6a	연방재산(연방철도교통, 연방철도개설, 연방철도의 유지․운영․이용료부과)	14	핵에너지 생산․이용, 핵에너지시설의 건립․운영, 핵에너지방출․방사선 위험방지, 방사능물질 폐기
7	우편․전신

◯ 연방․주의 경합적 입법권(konkurrierende Gesetzgebung von Bund und Land)이다. 이는 연방․주 양자에게 귀속되는 입법권을 의미한다.

― 연방․주의 경합적 입법사항은 연방헌법 제74조에 규정하고 있다. 그런데 경합적 입법권은 연방헌법 제72조 제1․2․4항에서 규정하고 있는 여러 다양한 원칙 및 기준들에 의해, 연방․주의 입법권행사는 가능하거나 제한된다.

― 첫째, '연방법우선원칙'이다. 제72조 제1항은 "연방이 입법권을 행사하지 않는 경우나 사항에 대해 주가 입법권을 행사"하도록 하고 있다.

연방헌법 제72조 제1항은 "Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat."라고 규정하고 있다.

― 둘째, '연방입법 필요성원칙'이다. 제72조 제2항은 "국민의 균형생활관계형성, 국가전체이익 등을 위해 법적․경제적 통일성유지가 필요한 사항에 대해 연방이 입법권을 행사"하도록 하고 있다.

연방헌법 제72조 제2항은 "Auf den Gebieten des Artikels 74 Abs. 1 Nr. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 25 und 26 hat der Bund das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht."라고 규정하고 있다.

― 셋째, '연방․주 법률 불일치허용'이다. 제72조 제3항은 특정 사항에 대해 "주가 연방과 다른 규정을 제정할 수 있도록 허용"하고 있다.

연방헌법 제72조 제3항은 "Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über:"라고 규정하고 있다.

― 넷째, ‘신법우선원칙’이다. 제72조 제3항은 또한 "특정 사항에 있어서, 연방․주법의 관계는 신법이 구법에 우선한다."고 규정하고 있다.

연방헌법 제72조 제3항은 "Auf den Gebieten des Satzes 1 geht im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor."라고 규정하고 있다.

― 연방헌법 제74조 제1항에서 규정하고 있는 연방․주의 경합적 입법사항은 <표 3-12>와 같다.

<표 3-12> 독일 연방․주의 경합적 입법사항

구분 각 번호는 독일 연방헌법 제74조 제1항의 각 호의 번호이다.	사무	구분	사무
1	민법, 형법, 형집행, 법원조직, 변호사제도, 공증인제도, 법률상담	19	인간․동물 전염질병대책, 의사․진료직업, 의료업허가, 약국, 의약품․마취제, 독극물
2	가족관계 증명제도	19a	병원경영, 의료수가
3	결사․집회	20	식품, 기호품, 생필품, 사료, 농․임업 종자․묘목의 유통, 시물병충해, 동물보호
4	외국인의 체류․거주권	21	원양․연안의 항해․항로표지, 내수운하, 기상통보, 해양항로, 일반통행에 이용되는 내륙수로
6 5호, 8호는 삭제되었다.	난민, 국외 추방자	22	도로교통, 자동차교통제도, 원거리교통의 육로․건설유지, 도로이용료
7	공적 부조(양로원법 제외)	23	(산악․연방철도를 제외한) 철로
9	전쟁 피해․복구	24	오물처리, 대기청정유지, 소음방지
10	전몰자묘지, 다른 전쟁 희생자 및 독재정치의 희생자 묘지	25	국가배상
11	경제관련 사항(광업, 공업, 에너지 산업, 수공업, 영업, 상업, 은행 및 증권거래소 제도 및 사법상의 보험제도) 본 경제사항에서, 폐점시간, 숙박시설, 오락장, 윤락, 박람회, 전시회, 시장 등의 사항은 제외된다.	26	(인간의)인공수정, 유전정보의 연구, 유전자의 인위적 변경, 장기․조직․세포의 이식
12	기업조직, 노동자 보호 및 직업소개를 포함한 노동법 및 실업보험을 포함한 사회보험	27	공무원 봉급․연금
13	직업훈련 보조, 학술연구육성	28	수렵
14	배타입법권(제73조), 경합적입법권(제74조) 소관분야와 관련한 공용수용	29	자연보호․경관조성
15	토지, 천연자원 및 생산수단의 공유 또는 기타 공기업 형태로 이관	30	토지배분
16	경제적 우월지위의 남용방지	31	광역계획
17	농․임산물생산의 육성, 실량안전, 농․임산물의 수출입, 원양․연안어업, 연안보호	32	수자원관리
18	도시계획상의 토지거래, 토지관련법, 주택보조금, 구동독 발행채무보조, 주택건설보조, 광산노동자주택 건설, 광부거주지	33	대학입학허가, 대학졸업

◯ "주의 배타적 입법권(ausschliessliche Gesetzgebung des Landes)"이다. 이는 주가 독자적으로 입법권을 행사하는 것을 의미한다.

― 연방헌법 제70조 제1항은 "연방헌법이 연방에 입법권을 부여하지 않은 사항에 대해 주가 입법권을 가진다."고 규정하고 있다. 그러므로 주의 배타적 입법권 범위는 연방의 배타적 입법권, 연방․주의 경합적 입법권 등을 제외한 나머지 영역이다(bpd 2014: 9).

연방헌법 제70조 제1항은 "Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht."라고 규정하고 있다.

◯ 주는 연방상원(Bundesrat)을 통해 연방의 배타적 입법권행사에 적극적으로 관여하고 있다.

― 연방의 배타적 입법권행사에 대한 상원의 관여는 연방헌법 제73조 제2항에 기초하고 있다. 이 규정에 의해면, 제73조 제1항에서 열거하고 있는 연방의 여러 배타적 입법사항 중에서 약2/3에 해당하는 사항은 상원의 동의를 요구하고 있다.

― 독일의 연방상원은 각 주의 주지사․장관 등으로 구성하고 있다. 그러므로 각 주는 상원을 통해 연방의 배타적 입법권행사에 적극적으로 관여할 수 있다.

◯ 지방자치단체인 게마인데․크라이스․크라이스프라이에 슈타트는 "법률의 범위 내"에서 자치법규제정권을 행사하고 있다. 자치법규제정권의 행사에 관한 사항은 연방헌법 제28조 제2항과 제3항에 규정하고 있다.

― 제28조 제2항의 제1문에 의하면, 지방자치단체는 법률의 범위 안에서 지역공동체의 모든 사안을 자기책임 하에 규율할 권리가 있다.

연방헌법 제28조 제2항은 "Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung."라고 규정하고 있다.

― 자치입법의 대상적 범위는 "지역공동체의 모든 사안(alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft)", 제28조 제2항 제2문 "자치행정(Selbstverwaltung)", 제28조 제2항 제3문 "자치재정(Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung)" 등을 포함하고 있는 것으로 보아야 한다(Gisevius W. 1999: 23-24). 여기서 자치재정에 대한 자치입법의 대상은 자치단체의 세원에 속하는 세율 등이다. 예를 들어서, 지방자치단체는 토지세․영업세Grundsteuer․Gewerbesteuer) 등에 대한 세율(Hebesätze)을 법률의 범위 내에서(im Rahmen der Gesetze) 자치법규로 제정할 수 있다(연방헌법 제106조 제6항).

연방헌법 제28조 제2항 제3문은 "Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle."라고 규정하고 있다.

연방헌법 제106조 제6항 제2문은 "Den Gemeinden ist das Recht einzuräumen, die Hebesätze der Grundsteuer und Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen."리고 규정하고 있다.

― 자치입법의 형식은 "조례(kommunale Satzung)"이다(Gisevius W. 1999: 24).

― 그런데 지방자치단체의 구체적 자치입법권은 주기본법(주헌법)에 따르도록 하고 있다. 그러므로 실재 자치입법권은 16개 각 주의 지방자치법에 기초하고 있다.

연방헌법 제28조 제3항은 "Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht."라고 규정하고 있다.

4) 재정권한

◯ 독일 연방․주․지방자치단체 재정권한배분체계는 연방헌법상 이원적 세원체계를 그 특징으로 하고 있다. 즉, 독일 연방․주․지방자치단체간의 세원체계는 단독․공동세로 이원화되어 있는 시스템이다.

◯ 단독세이다. 단독세는 연방․주․지방자치단체 각각이 단독으로 조세를 부과․징수하는 고유세원을 의미한다. 연방법상의 단독세는 다음과 같다.

― 연방세원은 관세, 연방소비세, 교통․자동차세, 자본유용세․보험세․어음세, (일회적)재산양도공과금․조정공과금,  보충공과금(소득․법인세분), 유럽공동체공과금 등이다.

연방소비세는 주․공동세․지방자치단체의 소비세에 속하지 않는 나머지 소비세이다.

― 주의 세원은 재산세, 상속세, 교통세(연방분을 제외한), 맥주세, 도박장공과금 등이다.

― 지방자치단체세원은 토지세, 영업세, 지역소비․사치세(애견세, 유흥세, 제2주택세, 외부차량세, 요양․여가시설이용세, 사냥세, 낚시세, 음료세, 주류소매허가세) 등이다. 지역소비․사치세 부분에서, 지방자치단체는 자주재원 확충을 위해 세원을 스스로 발굴할 하는 세원발굴권한(Steuerfindungsrecht)을 갖고 있는 것이 일반적이다. 물론, 법률의 범위 안에서 세원발굴권한은 제한된다.

<표 3-13> 독일 연방․주․지방자치단체 단독세원

구분	세원	참고
연방	관세, 연방소비세(담배세, 커피세, 설탕세, 발포주세, 증유주세, 전기세․에너지세․핵연료세, 항공세 등), 교통․자동차세, 자본유용세․보험세․어음세, (일회적)재산양도공과금․조정공과금, 보충공과금(소득․법인세분), 유럽공동체공과금	제106조 제1항
주	재산세, 상속세, 교통세(연방분을 제외한), 맥주세, 도박장공과금	제106조 제2항
지방자치단체	토지세, 영업세, 지역소비․사치세(애견세, 유흥세, 제2주택세, 외부차량세, 요양․여가시설이용세, 사냥세, 낚시세, 음료세, 주류소매허가세 등) ( )안의 사항은 연방헌법상의 규정이 아니다. 여기서는 "바덴-뷔르템베르크 주(Land Baden-Württemberg)의 예이다.	제106조 제6항

◯ 공동세이다. 공동세는 연방․주․지방자치단체가 세원을 공유하는 것을 의미한다. 연방헌법상의 공동세원은 법인세, 소득세, 부가가치세, 자본수익세 등이다.

<표 3-14> 독일 연방․주․지방자치단체 공동세원(2018년)

세원	배분비율(%)
	연방	주	지방자치단체
법인세	50	50	0
소득세(근로소득세 포함)	42.5	42.5	15
부가가치세 부가가치세의 연방․주․지방자치단체 안분비율은 매 회계연도 새로이 조정․설정된다.	50.2	46.6	3.2
자본수익세(이자․양도수익) 자본수익세는 연방헌법 제106조 제3항의 공동세제도와 연결되어 있는 지방자치단체재정개혁법 제1조에 의해 설치된 공동세이다.	44	44	12

자료: 연방재무성(2018), pp.16-17.

◯ 독일은 공동세입 규모가 전체세입의 70%를 초과하고, 단독세입 규모는 30%이하 수준이다. 그러므로 단독․공동세간의 세입관계에서 독일은 공동세입 중심으로 세원배분을 하고 있는 것으로 특징지을 수 있다. 이것 역시 독일 협력적 연방주의체제의 핵심 특징으로 규정할 수 있다.

<표 3-15> 공동․단독세입의 회계연도별 추이(%)

구분		2013년	2014년	2015년	2016년	2017년
공동세입		71.4	71.8	71.8	72.1	73.4
단독세입		28.6	28.2	28.2	27.9	26.6
	연방	16.2(+0.7)	15.8(+0.7)	15.5(+0.8)	14.8(+0.7)	13.6(+0.7)
	주	2.5	2.7	3.0	3.2	3.0
	자치단체	9.1	9.0	9.0	9.3	9.3
관 세 독일은 관세를 내국세의 범위에 포함시키지 않고 있다. 그 세입은 연방세입에 해당한다.		0.7	0.7	0.8	0.7	0.7

자료: 자료: 연방재무성(2018), p.19.

◯ 지방정부 세입규모가 연방정부 세입규모 보다 최소 11~12%이상 더 큰 구조이다.

― 최근 지방정부 세입규모는 매 회계연도 지속적으로 증가하고 있다.

― 또한 최근 주정부 세입은 전체의 약40%이고, 지방자치단체 세입은 전체의 약14% 수준에 있다.

<표 3-16> 독일 정부별 전체(단독+공동)세입현황(%)

구분		2013년	2014년	2015년	2016년	2017년
연방세입		41.9	42.1	41.8	40.9	42.1
지방정부세입		53.0	53.1	53.6	54.9	54.9
	주	39.4	39.5	39.8	40.9	40.6
	자치단체	13.6	13.6	13.8	14.0	14.3
EU

2. 스위스

1) 지방정부의 위상

◯ 스위스 지방정부의 위상은 연방헌법상 "주 독립성보장원칙", "주 업무권한범위 주 결정원칙", "연방권한 개별수권원칙", "보충성원칙", "전권한성원칙", "연방법우선원칙", "주에 의한 연방권한행사원칙", "재정등가성원칙", "상호협력원칙", "주의 연방참여원칙", "지방자치권 주법 권능원칙" 등으로 규정지을 수 있다.

◯ 스위스 지방정부인 주(Kanton)는 "주 독립성보장원칙", "주 업무권한범위 주 결정원칙"에 따라, 지구촌에서 가장 높은 수준의 지방정부 위상을 갖고 있다.

― 주는 연방헌법 제47조 제1항 규정에 의해, "주의 독립성(Eigenständigkeit der Kanton)"이 보장되며, 동시에 주는 제47조 제2항의 보충성원칙 규정에 의해 "충분한 고유사무(ausreichende eigene Aufgaben)"를 보장 받고 있다.

― 이러한 "주 독립성보장"은 "주 업무권한범위 주 결정원칙"을 규정하고 있는 연방헌법 제43조에 의해, 그 현실적 구현이 담보되고 있다. 제43조에 의하면, 주가 어떠한 업무를 그들의 권한범위 내에서 처리할 것인가를 결정하도록 보장하고 있다. 즉, 제43조는 ‘주 스스로 자기들이 무엇(어떠한 기능수행)을 할 것인가’를 결정할 수 있게 보장함으로써, "주 독립성보장"규정을 현실화하고 있다.

◯ 주는 연방․주간의 권한관계에서, 크나큰 자율성과 권한을 향유하고 있다. 그 광범한 자율성․권한 범위를 보장하고 있는 연방헌법상의 규정은 "연방권한 개별수권원칙", "보충성원칙", "전권한성원칙" 등이다.

― "연방권한 개별수권원칙"을 규정하고 있는 연방헌법 제42조 제1항에 의해, 연방의 권한은 연방헌법에서 명시하고 있는 사항에 제한된다.

― 또한 연방의 권한은 "보충성원칙" 규정인 연방헌법 제43a조 제1항에 의해, "주의 능력초과 업무", "연방을 통한 통일적 규정이 요구되는 업무" 등에 제한된다.

― 반면, 주는 "보충성원칙(제5a조, 제47조 제2항)"과 "전권한성원칙(연방헌법 제3조)"에 따라, 연방헌법에서 규정하고 있는 연방권한 외의 모든 권한은 주(Kanton)로 귀속된다. 동시에 주는 "주 업무권한범위 주 결정원칙"규정에 준해, 주 스스로 자기들의 업무범위를 결정하면 되는 것이다.

― 다만, 이러한 광범한 주의 자율성․권한 등이 연방의 권한과 경합적 관계에 있을 경우, "연방법우선원칙"의 규정(연방헌법 제49)에 의해 제한된다.

◯ 주는 또한 연방권한을 광범하게 행사하고 있다.

― 주는 "주에 의한 연방권한행사원칙" 규정(연방헌법 제64조 제1항)에 따라, 연방권한을 광범하게 행사․향유하고 있다. 연방헌법 제64조 제1항은 "주는 헌법과 법률에 준해 연방권한(Bundesrecht)을 실행한다."라고 규정하고 있다.

― 본 제64조 제1항의 연방권한시행규정은 단순한 연방법집행을 의미하는 것이 아니라, ‘연방권한사항의 주의 실질적 시행권한‘을 의미하는 것이다. 본 연방권한시행규정이 주의 광범한 권한사항이 되는 것은 무엇보다 다음의 네 가지 전제․요건 사항에서 비롯하고 있다. 첫째, "목표의 협의(Vereinbarung von bestimmten Zielen)"이다(제2항). 즉, 연방권한의 행사를 통해 달성하고자 하는 특정 목표에 대해 주․연방이 상호 협의하도록 하고 있다. 둘째, "프로그램실행 협의(Vereinbarung von Ausführungen der Programme)"이다(제2항). 프로그램실행에 관한 사항 역시 주․연방이 함께 협의하여 결정하도록 하고 있다. 셋째, "주의 광범한 집행과정 자기결정 공간(möglichst grosse Gestaltungsfreiheit)"이다(제3항). 즉, 주가 연방권한을 시행하는 과정에서, 그들 각각의 특수성을 고려한 자기결정 공간을 가능한 크게 하도록 연방헌법은 규정하고 있다. 넷째, "주에 대한 연방재정지원"이다(제2항).

― 주가 연방권한을 행사함에 있어 주어진 이러한 네 가지의 전제․요건 사항을 헌법에 명시함으로써, 스위스에서 주의 연방권한 시행은 주가 연방의 지시에 따라 하급행정기관으로서 단순한 집행기능이 아니라, 주의 강한 권한개념으로 정립하고 있다. 이는 한국에서 중앙정부 사무를 지방정부가 수행하면서 나타나는 ‘지방정부의 중앙정부 하급행정기관화’와는 비교할 수 없을 수준으로 큰 차이가 있다.

◯ 지방자치단체․주 각각은 재정에 대한 스스로의 책임과 결정을 보장받고 있다.

― 연방헌법 제43a조 제2항과 제3항은 지방정부의 ‘자기사무․자기부담원칙’과 ‘자기부담사무․자기결정원칙’을 규정하고 있다.

연방헌법 제43a조 제2항과 제3항에서는 이들 원칙의 적용대상자를 "공동체(Gemeinwesen)"라고 규정하고 있다. 따라서 본 원칙은 단지 지방자치단체․주에만 적용되는 것은 아니라, 연방에도 적용되는 원칙으로 해석할 수 있다.

― 즉, 스위스는 ‘공공서비스의 수혜자․비용부담자․결정자 일치'를 통해 지방자치단체․주 스스로 재정책임성을 확보할 수 있도록 하고 있다. 이들 원칙을 이기우(2014: 202-204)는 "재정등가성원칙"이라 규정하고 있다.

◯ 주․연방간의 협력은 주나 연방의 일방적 요구․강제에 의한 협력체제가 아니라, 주․연방이 상호 존중하는 ‘상호협력체계’를 근간으로 하고 있다. 이러한 "상호협력원칙"의 연방헌법상 규정(제44조)을 통해, 연방으로부터 주의 권한침해를 사전에 예방하고 있다.

― 연방헌법 제44조 제1항은 "업무수행상의 상호협력․지원"을 규정하고 있으며, 제2항은 "상호배려․원조의 의무"와 "상호간의 행정적․법적 지원의무"를 명시하고 있다. 또한 제3항은 주 상호간 쟁의 그리고 주․연방 상호간의 "쟁의는 가급적 교섭․조정"에 의하도록 하고 있다.

◯ 주는 또한 연방차원의 의사결정과정에 적극적으로 참여할 권한이 있다. 주는 이러한 연방관여를 통해 적극적으로 그들의 권익을 보호하고 있다.

― 연방헌법 제45조는 "주의 연방참여원칙"을 규정하고 있다. 제1항은 연방헌법이 규정하고 있는 사항에 대해 주가 연방차원의 의사결정과정 특히, 연방입법과정에 참여할 수 있도록 규정하고 있다

― 연방헌법 제45조 제2항은 연방이 상세한 법안정보를 주에 제공할 것을 의무화하고 있다. 동시에 연방은 주의 이익에 영향을 미치는 사항에 대해 적극적으로 주의 의견을 구해야 한다.

◯ 지방자치단체의 자치권은 주법(Kantonsrecht)에 의해 보장되고 있다.

― 연방헌법 제50조 제1항은 "지방자치단체 자치권은 주법의 규정에 따라 보장 된다"라고 규정하고 있다.

― 또한 지방자치단체의 자치활동은 ‘지방자치단체의 특수한 지역여건에 대한 연방의 고려 하에 이루어지도록 하고 있다. 그 특수한 지역여건 고려사항을 연방헌법 제50조 제3항은 도시․주거밀집지역․산악지역 등으로 규정하고 있다.

2) 사무권한

◯ 스위스에서 연방․주․지방자치단체간의 행정사무배분은 삼원적 체계로 특징지을 수 있다. 삼원화된 사무체계는 고유사무, 주․주간협력사무, 주․연방협력사무 등으로 구분할 수 있다.

― 고유사무는 연방․주․지방자치단체 각각의 단독사무를 의미한다.

― 주․주간협력사무는 각 주들이 그들의 고유사무를 상호협력해서 처리하는 사무를 의미한다.

― 주․연방협력사무는 다시 협력․병렬사무, 지원․관여사무 등으로 구분할 수 있다. 첫째, 협력․병렬사무는 동일정책영역에서 연방․주․지방자치단체 각각의 사무권한범위가 구분된 상태에서 그 처리를 하는 '협력사무'나 각각이 사무처리의 독자적 집행결정권을 가지는 ‘병렬사무’를 의미한다. 둘째, 지원․관여사무는 연방․주․지방자치단체가 사무처리를 위해 상호 지원하거나 관여하는 사무를 의미한다. 그런데 본 연구에서는 협력․병렬사무, 지원․관여사무를 구분하지 않고, 주․연방협력사무로 통합하여 제시하였다.

(1) 고유사무

◯ 연방의 고유사무이다. 연방헌법에서 명시하고 있는 연방고유사무는 연방 단독으로 처리하는 부분도 있지만, 동일한 사무영역이어도 주의 관여가 열려 있는 부분이 존재하는 것이 상당수이다. 또한 많은 연방고유사무들은 주의 업무를 지원하는 역할의 사무들로 구성하고 있는 것이 특징이다.

◯ 연방헌법에서 명시하고 있는 연방고유사무는 외교, 국방, 연방공과대학, 통계자료수집, 우편․통신, 통화․화폐, 관세 등을 비롯한 여러 사무들이 있다. 그 주요 사무들을 살펴보면 다음과 같다.

― 외교(Auswärtige Angelegenheiten)는 연방사안(Sache des Bundes)이다(제54조 제1항). 그런데 주 역시 그들의 권한 범위에 속하는 사항의 경우, 해당 주는 국제협상과정에 참여권한이 있다(제55조 제3항).

― 국방은 연방사안이다. 즉, 연방헌법은 "군대배치․투입(Einsatz der Armee)", "군대의 조직․교육․무장"은 연방사안(Sache des Bundes)으로 규정하고 있다(제58조 제3항, 제60조 제1항). 또한 연방은 군복무면제세금의 부과사무 권한을 갖고 있다. 그런데 스위스는 2004년 11월 군대투입을 국민투표(Volksabstimmung)로 결정했다. 이는 물론 군대배치․투입에 관한 사항이 연방의 사무이지만, 최종적 결정을 국민투표로 결정했다는 것을 의미한다.

군복무면제세금의 사정․징수권한은 주에 있다(제59조 제3항 제3문).

― 연방공과대학(Eidgenössische Technische Hochschulen)에 관한 사항은 연방사안 이다(제63a조 제1항).

이것은 어디까지나 연방이 운영하는 대학에 관한 규정으로 이해된다.

― 학문연구육성․연구기관지원 등에 관한 업무를 연방은 할 수 있다(제64조). 여기서 연구기관지원에 관한사항은 연구기관(Forschungsstätten)의 설립․인수․운영 등이다.

― 계속교육(Weiterbildung)의 원칙설정․육성과 관련한 업무를 연방은 할 수 있다(제64a조).

― 통계자료수집에 관한 업무를 연방은 수행한다(제65조). 본 업무는 인구․경제․사회․교육․연구․공간․환경 등의 상태와 변화 등의 자료 수집을 포함하고 있다.

― 그 외에도 연방의 고유사무는 스포츠교육․학교(제68조), 영화․영화문화육성(제71조), 국가토지측량(제75a조), 연방공공시설의 설치(제81조), 우편․통신(제92), 통화․화폐(제99조 제1항), 관세(133조), 칸톤의 헌법질서보장을 위한 연방개입(제52조 제2항) 등을 포함하고 있다.

― 연방헌법상 연방의 주요 고유사무는 외교(제54조 제1항), 국방(제58조 제3항, 제60조 제1항), 연방공과대학(제63a조 제1항), 계속교육의 육성(제64a조), 연방통계자료수집(제65조), 스포츠교육․학교(제68조), 영화․영화문화육성(제71조), 국가토지측량(제75a조), 연방공공시설의 설치(제81조), 우편․통신(제92), 통화․화폐(제99조 제1항), 관세(133조), 칸톤의 헌법질서보장을 위한 연방개입(제52조 제2항)등으로 규정할 수 있다.

◯ 주의 고유사무이다. 연방헌법에서 명시하고 있는 주의 고유사무는 조약체결, 안전, 군복무면제세금의 사정․징수), 공교육, 주립대학, 문화, 환경보호, 공간계획․주거개발․토지활용, 철도․도로․해상 등 대중교통, 원자력에너지 등을 아주 다양하다. 그 주요 고유사무들을 살펴보면 다음과 같다.

― 조약체결의 경우, 주는 주의 권한범위에 속하는 사항에 대해 외국과 조약(Verträge)을 체결할 수 있다(제56조 제1항).

― 안전(제57조 제1항)은 주․연방 각자의 권한 범위 내에서, 각각의 고유사무이다.

― 군복무면제세금은 "주가 사정․징수(von den Kantonen veranlagt und eingezogen)한다(제59조 제3항 제3문).

― 공교육(Schulwesen)은 주의 사안이다(제62조 제1항). 여기에는 20세까지의 장애인 특수교육(제62조 제3항)을 포함하고 있다. 특히, 주립대학(제63a), 문화분야(제69조)는 주의 중요한 고유사무 영역이다.

― 환경보호(제74조 제3항)는 연방에 위임한 사항 외의 모든 사항은 주의 사무이다. 연방은 환경보호 관련법률 제정에만 그 권한이 제한되고, 사무의 처리․집행은 원칙적으로 주의 권한에 속한다. 그럼에도 불구하고, 일부 사무에 대해 연방이 직접 처리할 수 있는 여지를 남겨두고 있다.

― 공간계획․주거개발․토지활용(제75조 제1항) 관련사무의 처리는 주의 권한에 속한다. 그런데 본 사무영역 역시 관련 법률제정권은 연방이, 그 실행에 관한 권한은 주가 행사하고 있다.

― 수자원(제76조 제4항) 관련사무의 처리는 기본적으로 주에 있고, 주는 또한 연방법이 정하는 범위 내에서 수자원이용 부담금을 부과한다. 그런데 수자원 관련원칙․법률은 연방이 정하고 있다.

― 철도․도로․해상 등 대중교통(제81a조 제1항), 항공․우주비행(제87조)에 관한 집행권한은 주의 고유사무에 해당한다. 다만, 대중교통의 주요 사항에 대한 감시에 관한 사항은 연방에 있다. 항공․우주비행 사항에 대해 연방은 입법권만 행사하고 있다. 국도의 경우에도, 그 관련 사무를 지방정부 등 공공기관이나 민간기관에 위임할 수 있도록 하고 있다(연방헌법 제83도 제2항 제3문).

― 원자력에너지(제90조)에 대해 연방은 입법권만 행사하고, 그 집행권한은 주가 연방의 권한을 실질적으로 행사하고 있다.

― 연방헌법상 주의 주요 고유사무는 조약체결(제56조 제1항), 안전(제57조 제1항), 군복무면제세금의 사정․징수(제59조 제3항 제3문), 공교육(제62조 제1항), 특수교육(제62조 제3항), 주립대학(제63a), 문화분야(제69조), 공식언어 결정(제70조 제2항), 환경보호(제74조 제3항), 공간계획․주거개발․토지활용(제75조 제1항), 수자원(제76조 제4항), 자연․문화유산보호(제78조 제1항), 동물보호(제80조 제3항), 철도․도로․해상 등 대중교통(제81a조 제1항), 항공․우주비행(제87조), 건물 내의 에너지소비(제89조 제4항), 원자력에너지(제90조), 소비자보호 소송절차․즉결재판절차(제97조 제3항) 등을 포함하고 있다.

― 그런데 각 주는 연방헌법 제43조 "주 업무권한범위 주 결정원칙" 규정에 따라,  주 스스로 그들이 무엇을 할 것인가를 결정할 권한 있다. 따라서 스위스의 경우 각 주들이 다양한 사무들을 그들의 고유사무로 하고 있다. 베른 주(Kanton Bern)의 경우, 위에서 열거하고 있는 연방헌법상의 고유사무 외에도 여러 고유사무를 확인할 수 있다. 베른헌법상의 그 주요 고유사무는 경관․향토보전(제32조), 상수도(제35조), 하수․쓰레기처리(제36조), 사회부조(제38조), 노동(제39조), 주택(제40조), 대중매체(제46조), 공휴일․여가․스포츠(제47조~제49조), 농업․임업․칸톤독점권․칸톤은행 등 경제(제50조~제53조), 국제협력․원조(제54조) 등을 포함하고 있다.

연방헌법에서 주의 사무로 규정하고 있는 사항들은 제외하였다.

◯ 지방자치단체의 고유사무이다. 스위스 지방자치단체의 고유사무는 자율적 고유사무, 의무적 고유사무 두 형태로 구분할 수 있다.

― 자율적 고유사무(Eigene Aufgeben)는 사무에 대한 모든 책임․권한이 각 자치단체로 귀속되는 사무이다.

― 의무적 고유사무(Delegierte Aufgaben)는 주헌법에서 자치단체․주 양자의 의무로 열거하여 규정하고 있는 수많은 사무들 중에서, 자치단체에 그 사무 처리에 대한 모든 권한을 위임한 사무를 의미한다.

― 본 연구는 투르가우 주(Kanton Thurgau) 사례에서 지방자치단체(Gemeinde)의 주요 고유사무를 정리하였다.

◯ 투르가우 주에서 자치단체의 고유사무는 자치단체․주민, 계획․건설․교통․환경, 에너지․상하수․쓰레기처리, 학교교육, 문화․여가생활, 복지․위생․식품․동물, 경제, 안전, 재정, 행정․조직운영 등 여러 분야에 걸쳐 있다. 이들 각 분야의 사무를 자율․의무적 고유사무 둘로 구분하여 정리하면 다음과 같다.

◯ 자율적 고유사무이다.

― 첫째, 자치단체․주민 분야에서는 미래비전․발전계획 사무가 여기에 속한다.

― 둘째, 계획․건설․교통․환경 분야에서, 자율적 고유사무는 건축․건축허가, 자치단체 도로건설․관리 등이다.

― 셋째, 에너지․상하수도․쓰레기처리 분야에서 자율적 고유사무는 이 분야의 모든 사항 즉, 전기에너지공급, 상․하수도, 폐수처리, 쓰레기처리 등을 포함하고 있다.

― 넷째, 학교교육 분야는 초등학교(1학년~6학년), 중학교(7학년~9학년)의 건물․체육관의 건축․유지보수 등이다.

― 다섯째, 문화․여가생활 분야는 다양한 사무를 포함하고 있다. 문화육성일반(문화단체의 활성화․지원), 스포츠진흥, 자치단체도서관, 청소년문화진흥, 어업허가 등의 사무가 여기에 해당한다.

― 여섯째, 복지․위생․식품․동물 분야의 고유사무는 아동․가족 육성, 노인돌봄, 유해물질 박멸, 장래(매장) 등이 있다.

― 일곱 번째, 경제․안전 분야는 경제 분야의 2개 사무 즉, 마을경제육성, 대중교통분담금 등이다. 안전과 관련한 사무는 의무고유사무로 분류하고 있다.

― 여덟 번째, 자치단체 재정과 관련한 모든 사항은 자율고유사무로 하고 있다. 여기에는 재정계획, 회계집행, 자치단체의 조세․징수세율 등을 포함하고 있다.

― 아홉 번째, 행정․조직운영 분야에는 자치단체 조직․조직운영, 자치단체총회, 선거, 주민투표 등 주민직접참정 사항 등을 포함하고 있다.

◯ 의무적 고유사무이다.

― 첫째, 자치단체․주민 분야에서는 주민등록, 유권자등록, 선거․투표시행 등의 사무가 여기에 속한다.

― 둘째, 계획․건설․교통․환경 분야에서 의무적 사무는 공간계획․지역계획․지역교통계획, 자연․농지경지․환경․하천보호 등이다.

― 셋째, 학교교육 분야는 초등학교(1학년~6학년), 중학교(7학년~9학년)의 교과과정, 교사양성 등이 의무적 고유사무이다.

― 넷째, 문화․여가생활 분야에서는 문화제보호가 유일한 의무적 고유사무이다.

― 다섯째, 복지․위생․식품․동물 분야의 의무적 고유사무는 광범하다. 재가복지,  장기요양자의 재정분담금(특히 노인 장기요양), 식품검사, 동물사체 처리, 개의 사육, 버섯 검사, 사회도움․보호, 난민사항의 집행 등이 여기에 속한다.

― 여섯째, 경제․안전 분야이다. 여기서 경제 분야의 의무적 고유사무는 노동관청(실업보험의 실행을 위한), 특허의 허용․수여, 경제경찰․기업감독 등을 포함하고 있다. 안전 분야의 의무적 고유사무는 소방․소방점검, 시민보호, 재난대응, 위기상황본부운영, 폭발 등과 관련한 사무들을 포함하고 있다.

(2) 주․주간의 협력사무

◯ 주․주간의 협력사무는 연방헌법 제48a조에서 명시하고 있는데, 그 사무영역은 제1호에서 제9호까지 모두 9개 분야를 포함하고 있다.

― 그 9개 분야 사무는 1. 형벌․처분집행관련 사무, 2. 공교육(제62조 제4항의 의무교육제, 입학연령, 교육기간, 교육목표수준, 학년진급, 학위인정 등)관련 사무, 3. 주립대학, 4. 초 광역 수준의 문화시설, 5. 폐기물관리, 6. 폐수정화, 7. 대도시교통, 8. 첨단의학․특수병원, 9. 장애인 돌봄․기관 등이다.

― 이들 사무는 주의 고유사무이지만, 주 상호간 협력이 요구되는 사항이기 때문에, 특별한 경우에 연방이 특정 주가 협약에 참여하도록 강제할 수 있다(연방헌법 제48a조 제1항).

(3) 주․연방협력사무

◯ 본 연구에서 주․연방협력사무는 주․연방간의 협력․병렬사무, 지원․관여사무 등 여러 다양한 형태의 사무들을 포함하고 있다.

즉, 본 연구는 스위스 연방헌법에서 구체적으로 세분화하여 명시하고 있는 사무배분 사항을 주․연방협력사무로 일원화하여 제시하였다.

◯ 주․연방 협력사무는 광범하다. 연방헌법에서 명시하고 있는 주요 협력사무는 주․주간협력의 연방관여, 외교, 안전, 교육공간, 주립대학․대학학술기관 지원, 교육재정지원금, 자연․문화유산보호지원(제78조 제3항), 철도기반시설 예산부담(제87a조 제1항, 제3항), 에너지공급(제89조 제1항), 경제질서 원칙(제94조)

― "주․주간협력의 연방관여"란 연방헌법 제48a조제1항에 따라, 주들간의 협력이 요구되는 사항에 대해 "특정 주가 주간협약에 참여하도록 연방이 강제하는 사무"를 의미한다. 이는 주간협력에 대한 연방의 관여사무권한이다.

― 외교(Auswärtige Angelegenheiten)관련 사항에 주가 적극적으로 관여하고 있다. 연방헌법 제55조 제3항은 주의 권한과 관계하는 경우, 해당 주가 국제협상과정에 합법적으로 참여할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 이는 외교에 대한 주의 연방관여권한 사항으로 규정할 수 있다.

― 안전(Sicherheit)관련 사항은 제57조 제2항에서, 주․연방이 국내안보를 위해 공동으로 노력할 의무를 규정하고 있다. 그런데 안전은 주․연방 각자의 권한 범위 내에서 각각의 고유사무이기도 하다(제57조 제1항).

― 교육공간(Bildungsraum)관련 사항은 제61a조에 따른 주․연방의 공동사무인데, 교육공간의 질․접근성 확보(제1항), 공동기관 운영(제2항), 일반․직업교육과정 동등인정의 협력(제3항) 등의 사항을 포함하고 있다.

― 주립대학(kantonale Hochschulen)․대학학술기관 지원(Unterstützen)을 하도록 연방헌법 제63a조 제2항은 규정하고 있다. 여기에는 보조금지원(Beiträge)을 포함하고 있다.

본 사무는 연방이 각 주의 주립대학 지원 사항에 제한된 것이다.

― 교육재정지원금(Ausbildungsbeiträge)에 관한 사무를 연방은 수행하고 있다(제66조). 이는 주가 부담하고 있는 교육비용에 대한 연방지원금의 사무를 의미한다.

이런데 주 교육에 대한 지원은 무엇보다 주의 학교교육권한을 존중한 상태에서, 어디까지나 주의 역할을 보완하는 데 그 의의를 두고 있다(연방헌법 제66조 제2항).

― 철도기반시설 예산부담(제87a조 제1항․제3항)에 연방․주는 공동으로 관여하고 있다. 그런데 예산의 대부분을 연방이 부담하고, 주는 법률로 정한 일부예산을 부담하도록 하고 있다. 그러므로 철도기반시설 예산부담은 연방․주의 공동협력사무에 해당한다.

― 에너지공급(제89조 제1항)과 관련한 사항은 주․연방 각자가 그들의 권한 범위 내에서 수행하는 주․연방 병렬사무이다. 경제질서 원칙(제94조)과 관련한 사항 역시 주․연방 병렬사무이다.

3) 입법권한

(1) 입법권배분체계

◯ 스위스에서 연방․주의 입법권은 배타적 입법권, 경합적 입법권, 중점적 입법권, 대강․구체입법권, 병렬적 입법권, 보완적 입법권, 관여입법권 등으로 구분할 수 있다.

이기우(2014, p.210-211)는 입법사항의 규율 강도를 기준으로 입법권을 분류하면서, 본 연구의 대강․구체입법권을 원칙입법권으로 분류하고 있다.

― 배타적 입법권은 연방․주 각각이 독자적으로 행사하는 입법권을 의미한다.

― 경합적 입법권은 동일 사안․정책분야의 입법권이 연방․주가 양자 모두에 걸쳐져 있는 경우를 의미한다. 그런데 경합적 입법권의 경우, 연방이 입법권을 행사하게 되면, 연방이 행사한 그 입법사항에 대한 주 입법권은 상실하게 된다.

― 중점적 입법권은 입법사항의 중점․관점이 어디에 놓여 있는가에 따른 구분되는 연방주간의 입법권 배분방식을 의미한다.

― 대강․구체적입법권은 동일 사안․정책분야에서, 연방은 전국적으로 적용되는 일반 원칙적 사항만을 규정하고, 반면 각 주들은 보다 구체적․실천적 사항을 규정하는 방식으로 연방․주의 입법권을 배분하는 방식을 의미한다. 이러한 입법권배분방식을 통해 각 주들은 자기 지역특성을 고려하여 법률제정을 할 수 있다.

― 병렬적 입법권은 동일 사안․정책분야에서, 연방의 입법권 행사여부와 관계없이, 주는 독자적으로 입법권을 행사하는 방식의 입법권배분을 의미한다. 따라서 병렬적 입법권배분체제 하에서는 연방․주 입법권은 각각 독립적으로 병존하게 된다.

― 보완적 입법권은 연방헌법상 다음과 같은 세 형식의 입법방식을 의미한다. 그 첫째는 주․주간의 협약을 법적 구속력이 있는 것으로 연방이 선언하는 방식이다(연방헌법 제48a조). 그 두 번째는 연방이 특정 주 참여를 강제하는 방식을 통해 주․주간의 협약에 이르게 하는 방식을 의미한다(연방헌법 제48a조). 그 세 번째는 주․주간의 자율적 조정․협약에 이르지 못한 경우에 연방이 보충적으로 그 권한을 행사하는 방식이다(연방헌법 제62조 제4항).

― 관여입법권은 연방입법과정에 각 주들이 참여방식을 통해 실질적인 영향력을 행사하는 것을 의미한다.

◯ 지방자치단체의 입법권이다. 지방자치단체는 기본적으로 헌법과 법률의 범위 안에서 자치법규(Gemeindeordnung) 제정권한을 갖고 있으며, 각 주에 의해 보장된다. 물론, 연방헌법 제50조 제1항에서, 각 주에 의해 자치권이 보장된다는 규정을 설치하고 있다.

(2) 배타적 입법권

◯ 연방의 배타적 입법사항이다. 연방의 배타적 입법사항은 연방헌법에서 열거하여 명시함으로써, 그 권한을 제한하고 있다.

― 연방의 주요 배타적 입법사항은 연방헌법 제3편 연방․주․지방자치단체 권한관계를 명시하고 있는 여러 규정들에서 찾을 수 있다. 그 주요 사항은 <표 3-17>과 같다.

<표 3-17> 스위스 연방의 배타적 입법권

이기우(2014) p.214의 내용을 추가 보완하였다.

― 연방국가법, 시민권, 외국인 인권, 연방행정청 조직

― 외교, 대외경제, 군사, 시민보호

― 민법, 민사소송, 파산․채권

― 형법, 형사절차, 행형

― 대학, 학문․연구 진흥, 직업교육

― 공간계획, 수용, 에너지(수력, 전기, 원자력), 교통(도로교통, 철도, 해운, 항공), 우주비행, 우편, 통신, 도량형

― 환경보호, 보건(유전자기술, 식품경찰, 전염병)

― 복지(노동법, 사회보험, 노인․유족․장애인보험, 의료보험, 재난보험, 실업보험 등)

― 농업, 임업, 산업․영업, 통화, 소비자보호, 은행법, 보험회사감독

― 라디오․텔레비전방송

― 재정․예산, 조세, 공과금, 연방독점

◯ 주의 배타적 입법사항이다. 연방헌법에서 주의 권한으로 명시하고 있는 모든 사항은 기본적으로 주의 배타적 입법사항에 속한다. 주의 주요 배타적 입법사항은 <표 3-18>과 같다.

<표 3-18> 스위스 주의 배타적 입법권

― 주의 기본법․행정법․공식언어, 지방자치

― 교회․주간의 관계

― 직접세(연방 직접세 제외), 법원조직

― 경찰, 형집행, 즉결재판절차, 공증, 학교․공교육, 대학

― 건강(병원, 약품취급, 의사면허, 환자권리), 사회복지서비스

― 건설, 문화제보호, 지역계획(부분적), 지역 인프라(도로, 대중교통), 주거개발․토지활용

― 숙박업, 상가개점시간

(2) 주․연방 공동입법권

◯ 중점적 입법권은 동일한 정책분야에서, 입법대상의 중점․관점에 따라 주․연방의 입법사항을 구분하는 방식으로 주․연방의 입법권을 구분하고 있다. 그 입법사항의 사례는 사냥, 낚시, 수자원 등에서 찾을 수 있다.

― 사냥(Jagd) 예이다. 사냥법(Jagdrecht)에서, 연방이 야생보호(Wildschutz)사항에 대해 입법권 행사를 하고, 주는 사냥시스템(Jagdsystem)과 관련한 사항에 대해 입법권을 행사한다.

― 낚시(Fischerei) 예이다. 낚시법(Fischereirecht)에서, 연방이 어종보호(Artenschutz)사항에 대해 입법행사를 한다면, 주는 현 낚시터 이용(Nutzung der Bestände), 낚시도구 허용(erlaubte Fanggeräte) 등에 관한 사항에 대해 입법권을 행사하고 있다.

― 수자원(Wasser) 예이다. 수자원법(Wasserrecht)에서, 연방이 하천보호(Gewässerschutz)사항에 대해 입법행사를 하고, 주는 수자원이용(Wassernutzung)과 관련한 사항에 대해 입법권을 행사한다.

◯ 대강․구체입법권에서, 연방은 원칙적 사항이나 입법의 방향적 사항에 한하여 입법권 행사를 하고, 주가 실재로 구속력 있는 구체적 집행사항에 대한 입법권 행사를 하고 있다. 그 대표적인 예는 귀화(Einbürgerung), 공간계획(Raumplanung), 산림(Forst) 등이다.

― 귀화이다. 연방헌법 제38조 제2항에서, 주를 통한 외국인 귀화에 대해 최소한의 규정( Mindestvorschriften)만을 둘 것을 명시하고 있다.

― 공간계획이다. 연방헌법 제75조 제1항에서, 공간계획 기본원칙(Grundsätze der Raumplanung)만을 연방이 규정하도록 하고 있다.

― 산림이다. 연방헌법 제77조 제2항에서, 산림보호의 기본원칙(Grundsätze über den Schutz des Waldes )만 역시 연방이 규정하도록 하고 있다.

◯ 병렬적 입법권의 경우, 주․연방은 동일한 정책분야에서 각각 독립적으로 입법권을 행사하게 된다.

― 그 대표적인 예는 대학, 종교, 직접세, 여러 다양한 정책분야의 진흥임무, 문화․예술․스포츠 등이다.

◯ 보완적 입법권은 교육정책분야에서 그 대표적인 입법사례를 찾을 수 있다.

― 그런데 그 입법방식이 특이하다. 첫째, 교육정책과 관련한 주․주간의 협약을 법적 구속력이 있는 것으로 연방이 선언하는 방식이다(연방헌법 제48a조). 둘째, 연방이 특정 주 참여를 강제하는 방식을 통해 주․주간의 협약에 이르게 하는 것이다(연방헌법 제48a조). 셋째, 주․주간의 자율적 조정․협약에 이르지 못한 경우에 연방이 보충적으로 그 권한을 행사한다(연방헌법 제62조 제4항).

― 교육정책에서 이러한 보완적 입법권이 적용되는 사례는 공교육(연방헌법 제62조 제4항)분야의 의무교육제, 입학연령, 교육기간, 교육목표수준, 학년진급, 학위인정 등이다.

◯ 관여입법권이다. 이는 주가 관여의 방식으로 연방입법과정에 영향을 미치는 것을 의미한다. 그 대표적인 관여방식은 다음과 같다.

― 의견․입장표명(Stellungnahme)이다. 입법예고가 되면, 입법사항과 이해관계가 있는 모든 주들은 그들의 입장표명을 위해 입법과정논의에 초대된다. 예를 들어, 외교정책입법과정에 주는 연방헌법(제55조 제3항) 규정에 의한 관하고 있다.

― 연방상원(Ständerat)을 통해 주는 연방입법에 관여하고 있다. 연방상원의원 각자는 그들의 주를 대표하고 있다.

― 국민투표(Volksabstimmung)․국민발안(Volksinitiative)을 통해 국민이 직접 헌법개정, 법률개정에 관여할 수 있다.

(3) 지방자치단체의 입법권

◯ 지방자치단체(Gemeinde)는 기본적으로 자치법규 제정권한이 있다. 그 자치법규의 제정은 헌법과 법률에 따르도록 하고 있으며, 자치법규의 대상은 주법에서 별도의 규정이 없는 모든 사항이다.

― 연방헌법 제50조 제1항의 규정에 의하면, 자치법규제정권의 범위는 주에 의해 결정된다. 그러므로 본 연구는 투르가우 주(Kanton Thurgau)의 헌법과 게마인데 시르나흐(Gemeinde Sirnach)의 사례에서 자치법규제정권한을 살펴보았다.

게마인데 시르나흐는 투르가우 주의 80개 게마인데 중 하나이다.

― 지방자치단체는 "공법상의 독립 기관(selbstädige Körperschaft des öffentlichen Rechts; 주헌법 제57조 제1항)"으로서, 법률이 특별히 규정하지 않은 한 지역 업무에 대한 권한을 갖고 있다(주헌법 제57조 제2항).

― 지방자치단체는 기본적으로 "헌법과 법률의 범위 내에서(im Rahmen von Verfassung und Gesetz)" 자유롭게 자치법규를 제정할 권한이 있다(주헌법 제60조 제1항).

― 자치법규 제정의 대상적 범위는 주법에서 별도의 규정을 두지 않고 있는 모든 사항이다(주헌법 제63조 제2항). 즉, 주의 헌법과 법률에서 주의 입법사항이나 사무로 규정하고 있지 않는 모든 사항은 자치법규제정의 대상이다. 이는 주․지방자치단체간의 권한배분에 보충성원칙이 적용된 것으로 이해할 수 있다.

◯ 자치법규의 종류는 게마인데기본조례(Gemeindeordnung), 조례(Reglement), 구상(Konzept) 등이 있다. 또한 게마인데기본법의 제․개정은 주민에 의해 결정되고, 주정부의 비준을 요구한다.

― 게마인데기본조례이다. 첫째, 게마인데기본조례는 최고의 자치법규로서, 각 지방자치단체의 기관․조직․인사․재정 등 주요한 사항들을 규정하고 있다. 둘째, 그 기본조례는 주민투표(Volksabstimmung)에 의해 결정되고, 동시에 "주정부(Regierungsrat)의 비준(Genehmigung)"을 요구하고 있다(주헌법 제59조 제2항).

― 조례․구상이다. 지방자치단체는 기본조례 외에도, 여러 다양한 조례와 계획․구상을 제정하고 있다. 그 규정의 예로는 수수료조례(Gebührenreglement), 건설조례(Baureglement), 하수시설조례(Kanalisationsreglement), 공원묘지조례(Friedhof- reglement) 등이 있으며, 청소년구상(Jugendkonzept), 공간이용계획구상(Konzept für Flächennutzungsplanung) 등이 있다.

4) 재정권한

◯ 스위스 연방․주․지방자치단체 세원배분체계는 각각의 단독세원을 중심으로 한 일원적 세원체계를 그 특징으로 하고 있다. 또한 이들 각각은 조세권을 행사하고 있는데, 지방정부는 연방에 위임하지 않은 모든 권한을 행사하고 있다.

◯ 연방․주․지방자치단체의 세원이다.

― 연방세원이다. 첫째, 직접세 세원은 소득세, 이윤세, 정산세, 연방 카지노세, 병역대체세 등이다. 둘째, 간접세 세원은 부가가치세, 인지세, 담배세, 맥주세, 주세, 유류세, 자동차세, 관세 등을 포함하고 있다.

― 주의 세원이다. 첫째, 직접세 세원은 칸톤 소득세, 재산세, 인두세, 가구세, 이윤세, 자본세, 증여세, 상속세, 복권이윤세, 부동산양도소득세, 토지세, 양도세, 칸톤 카지노세 등 광범한 세원을 포함하고 있다. 둘째, 간접세 세원은 오토바이세, 견세, 유흥세, 칸톤 인지세, 복권세, 물세 등이다.

― 지방자치단체의 세원이다. 첫째, 직접세 세원은 소득세, 재산세, 인두세, 가구세, 이윤세, 자본세, 상속세, 증여세, 복권당첨세, 부동산양도소득세, 토지세, 양도세, 영업세 등으로 주의 직접세 세원과 겹친다. 물론 과세대상․표준에서 주와는 구분된다. 둘째, 간접세 세원은 견세, 유흥세 등 두 세원이며, 역시 주의 간접세 세원과 겹친다.

<표 3-19> 스위스 연방․주․지방자치단체 세원

구분	직접세	간접세
연방(Bund)	소득세 이윤세 정산세 연방 카지노세 병역대체세	부가가치세 인지세 담배세 맥주세 주세 유류세 자동차세 관세
주(Kanton)	칸톤 소득세, 재산세 인두세, 가구세 이윤세, 자본세 증여세, 상속세 복권이윤세 부동산양도소득세 토지세 양도세 칸톤 카지노세	오토바이세 견세 유흥세 칸톤 인지세 복권세 물세 기타
지방자치단체(Gemeinde)	소득세, 재산세 인두세, 가구세 이윤세, 자본세 상속세, 증여세 복권당첨세 부동산양도소득세 토지세, 양도세, 영업세	견세 유흥세 기타

자료: 안권욱(2017) p.107.; 이기우(2014) p.228.

◯ 연방․주․지방자치단체의 세원배분체계의 주된 특징은 크게 세 가지로 요약할 수 있다.

― 첫째, 연방세원은 간접세 중심으로 구성하고 있다.

― 둘째, 주․지방자치단체의 세원은 직접세 중심으로 배분하고 있다.

― 셋째, 주․지방자치단체의 세목이 중복하고 있다. 이는 주․지방자치단체의 세원배분이 형식적 의미에서 단독체계이지만, 실재에 있어 주․지방자치단체간에 세원을 공유하는 시스템으로 볼 수 있다. 물론, 과세대상․표준을 각각 상이하게 적용함으로써 이중과세의 논란을 피할 수 있고, 독일과 같은 공동세제도에서 나타나는 안분과정의 복잡성을 완화하는 장점 요소가 있다.

◯ 2017년 스위스의 총 세입은 206,233백만 CHF이며, 여기서 연방세입은 69,431백만 CHF, 주세입은 88,873백만 CHF, 지방자치단체세입은 47,929백만 CHF이다.

<표 3-20> 스위스 정부별 세입금액 현황(단위: 백만 CHF)

구분	2013년	2014년	2015년	2016년	2017년
총계	192,884	193,187	201,818	202,748	206,233
연방	67,011	64,920	69,208	68.658	69,431
주	81,373	82,878	86,145	86,926	88,873
자치단체	44,500	45,389	46,465	47,164	47,929

자료: 스위스 연방재무청 EFV(2017)b, 재정통계보고 p.3

◯ 각 정부별 세입비중을 분석하면, 연방세입은 전체의 약34%, 지방정부세입은 약66%로써, 지방정부세입이 전체의 2/3 수준이다. 여기서 주세입비중이 약43%로 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 지방자치단체세입비중은 약23%정도이다.

<표 3-21> 스위스 정부별 세입배분 현황(%)

구분		2013년	2014년	2015년	2016년	2017년
연방세입		34.7	33.6	34.3	33.9	33.7
지방정부세입		65.3	66.4	65.7	66.1	66.3
	주	42.2	42.9	42.7	42.9	43.1
	자치단체	23.1	23.5	23.0	23.2	23.2

3. 한국

1) 지방정부의 위상

◯ 한국 지방정부의 위상은 실재에 있어 중앙정부의 ‘하급행정기관’으로 규정지을 수 있으며, 독립된 자치기관으로서의 요건을 크게 결여하고 있다.

― 이는 무엇보다 지방정부가 그들 자치구역에서 발생하는 문제와 그 문제해결을 위한 여러 다양한 정책 사안을 스스로 결정할 수 있는 자기결정공간이 절대적으로 작고, 제한되어 있기 때문이다.

― 한국 자기결정공간의 협소문제는 자치사무, 자치입법, 자치재정 등을 비롯한 모든 분야에 걸쳐 있다. 그런데 한국 지방정부가 하급행정기관의 지위에 머물 수밖에 없는 일차적 원인은 극히 제한된 자치입법권에 있다.

◯ 한국 지방정부의 자치입법권은 형식적 의미에서 "법령의 범위 내에서" 보장받고 있지만, 실재에 있어 자치입법권은 전무하다고 해도 지나치지 않다.

― 한국헌법 제117조 제1항은 지방정부가 "법령의 범위 안에서 자치법규를 제정"할 수 있도록 하고 있으며, 그 자치법규 제정대상을 "주민복리", "재산관리" 등으로 명시하고 있다.

― 헌법규정상 지방정부 자치입법은 대통령령․총리령․부령 등 중앙정부의 행정입법에 제한시킴으로써, 지방정부의 위상을 중앙정부의 하급행정기관으로 이미 전락시키고 있다.

― 지방정부의 하급행정기관화에 결정적 기여를 하고 있는 것은 다음과 같다. 첫째, 중앙정부 행정입법 행위를 적극적으로 통제할 수 있는 제도적 장치를 결여하고 있다는 점이다. 즉, 지방정부가 중앙정부 정책과정에 실질적으로 참여하여 영향력을 행사 수 있는 제도적 장치를 결여하고 있다. 둘째, 중앙정부에 대한 지방정부의 통제결여는 법령범위 내에 보장하고 있는 자치입법권을 무력화시키고 있다. 그 결과 지방정부 자치입법권은 실재에 있어, 중앙정부의 예규, 훈령, 고시 등에 의해 자치입법권이 제한되고 있다.

◯ 이러한 극히 제한된 자치입법권은 지방정부의 실재 자치․행정과정에서 지방정부의 ‘무 고유사무권한’, ‘무 고유재정권한’의 문제로 이어지고 있다.

2) 사무권한

◯ 헌법상 중앙․지방정부간의 행정사무배분 실태와 그 명시규정상의 특성이다.

― 한국헌법은 중앙․지방정부간의 행정사무배분에 대해 직접적으로 명시한 규정을 두고 있지 않다.

― 그러나 한국헌법은 각 헌법기관의 권한 규정에서 중앙정부의 사무를 그리고 지방자치 규정에서 지방정부의 사무를 도출할 수 있다.

― 중앙․지방정부 사무에 관한 구체적 사항의 대부분을 중앙정부의 행정입법에 위임하고 있다. 즉, 중앙정부가 중앙․지방정부간 사무배분의 실질적 권한자이다.

◯ 헌법상 중앙정부의 사무는 "각 헌법기관의 권한에 속하는 모든 사항", "경제관련 사항"이다.

― 한국헌법은 국회(제3장), 대통령(제4장 제1절), 국무총리․국무위원(제4장 제2절 제1관), 국무회의(제4장 제2절 제2관), 행정각부(제4장 제2절 제3관), 감사원(제4장 제2절 제4관), 법원(제5장), 헌법재판소(제6장), 선거관리위원회(제7장) 등의 기능․권한을 명시하고 있다. 따라서 중앙정부의 사무는 이들 각 헌법기관들의 기능․권한에 속하는 사항으로 정의할 수 있다.

― 헌법 제9장에서 명시하고 있는 경제관련 사항 역시 중앙정부의 사무로 분류할 수 있다. 헌법 제9장은 균형적 국민경제, 농지, 농·어촌종합개발, 소비자보호, 대외무역, 과학기술혁신, 국가표준제도 등을 비롯한 아주 광범한 범위의 사항들을 중앙정부 사무로 하고 있다.

◯ 헌법상 지방정부의 사무는 "주민복리에 관한 사무", "재산관리 사무" 등에 있다.

― 한국헌법 제117조 제1항은 "주민복리에 관한 사무", "재산관리 사무" 등에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하고 있다.

◯ 지방자치법은 지방정부의 주요 사무영역을 규정하고, 지방정부의 기능을 제한하는 국가사무들을 명시하고 있다.

◯ 지방자치법상 국가사무 즉, 중앙정부사무는 다음과 같다.

― 지방자치법 제11조는 국가사무이기 때문에, 지방자치단체의 그 사무 처리를 제한하는 사항들을 명시하고 있다.

― 그 국가 즉, 중앙정부사무는 국가존립․전국적 통일처리 및 기준 적용이 요구되는 사항, 전국적 규모․지방자치단체 능력초과 사항 등이다.

― "국가존립관련 사무"는 외교, 국방, 사법, 국세 등이다.

― "전국적 통일처리 및 기준 적용이 요구되는 사무"는 물가정책, 금융정책, 수출입정책, 근로기준, 측량단위 등이다.

― "전국적 규모의 사무"는 농산물․임산물․축산물․수산물․양곡의 수급조정과 수출입, 국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도ㆍ일반국도, 국립공원, 우편, 철도 등이다.

― 지방자치단체의 능력을 초과하는 사항은 중앙정부사무로 하고 있다. 여기에는 고도의 기술을 요하는 검사․시험․연구관련 사항, 항공관리, 기상행정, 원자력개발 등이 속한다.

◯ 지방자치법상 지방자치단체사무 즉, 지방정부사무는 다음과 같다.

― 지방자치법은 "지방정부의 사무범위(제9조)",  지방정부 종류별 사무배분기준(제10조) 등을 규정하고 있다. 여기서 지방정부의 사무범위는 크게 자치사무와 법령위임사무를 포함하고 있다.

― "지방정부의 사무범위"는 다음과 같다. 첫째, 자치구역․조직․행정관리 등과 관련한 사무이다. 둘째, 주민복리증진과 관련한 사무이다. 셋째, 농림․상공업 등 산업진흥에 관한 사무이다. 넷째, 지역개발․주민생활환경시설의 설치․관리에 관한 사무이다. 다섯째, 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무이다. 여섯째, 지역민방위 및 지방소방에 관한 사무이다.

◯ 지방자치법은 광역시․도 그리고 시․군․자치구 등 지방정부의 종류 및 계층에 따라 지방정부사무들을 구분하는 사무배분기준을 명시하고 있다.

― 광역시․도에 속하는 사무는 "광역적 사무", "시․도 단위 동일 기준적용․처리사무", "시․도 단위 통일성유지 필요사무", "국가․시군구간의 연락․조정 사무", "시․군․자치구의 독자적 처리 부적당 사무", "2개 이상의 시․군․자치구에 걸쳐 있는 공동시설의 설치․관리사무" 등이다.

― 시․군․자치구에 속하는 사무는 기본적으로 "광역시․도의 사무를 제외한 모든 사항"이다. 또한 인구50만이상의 시는 "도가 처리하는 사무의 일부를 직접 처리"할 수 있는 사무권한을 부여하고 있다. 뿐만 아니라, 광역시․도 그리고 시․군․자치구 양간간의 사무가 경합할 경우, 시․군․자치구에 그 사무의 우선적 처리권한을 부여하고 있다.

― 광역시․도 그리고 시․군․자치구 각각의 공통사무는 자치구역․조직․행정관리 등과 관련한 사무이다. 즉, 광역시․도, 시․군․자치구 각자는 그들 지방자치단체의 자치구역․조직․행정관리 등에 관한 사무를 스스로 처리한다는 것을 의미한다.

3) 입법권한

◯ 한국에서 입법권은 헌법 제40조 규정에 의해, 국회의 권한이다. 그러므로 지방정부가 법률을 제정할 수 있는 입법권한이 없는 것은 물론이고, 자치사무, 자치재정 등에 관한 자치법규제정권한 역시 없는 것으로 규정할 수 있다.

◯ 자치사무의 자치법규제정권이다. 보충성원칙 규정을 결여하고 있고, 주요 정책분야에서 중앙․지방정부간의 사무배분 규정 역시 한국헌법은 결여하고 있다. 이러한 헌법규정상의 결여가 자치사무에 대한 지방정부의 자치법규제정권 무력화와 함께 그 권한 전무상태로 이어지고 있다.

― 헌법상 자치사무는 "주민복리에 관한 사항"이다. 이는 주민복리와 관련한 모든 사항으로 이해할 수 있다. 그런데 주민복리라는 개념은 추상적이고 광범한 개념이다. 어떻게 보면 중앙․지방정부의 모든 공공기능들은 주민복리와 관련하고 있다. 그러므로 중앙․지방정부간의 사무를 구분․배분하기 위한 기본원칙으로써 보충성원칙의 제도적 명시․명확화가 요구된다.

― 그런데 한국헌법에서 보충성원칙 규정은 찾아볼 수 없다. 그 결과 중앙정부가 아주 세세한 사항까지 입법행위를 한다고 해도 그것을 제어할 수 있는 제도적 근거가 없다. 그리고 이것이 중앙정부의 무분별한 사무결정권한 독점으로 이어지고 있다.

◯ 자치재정의 자치법규제정권이다. 현행 한국제도는 자치재정에 대한 지방정부의 자치법규제정권한을 적극적으로 봉쇄하고 있으며, 다만 지방정부의 공유재산관리만을 인정하고 있다.

― 현행 지방자치법 제22조 제1항 단서규정은 주민에 대한 "의무부과 법률위임원칙"을 명시하고 있다. 즉, 지방정부가 주민에게 재정적 의무부과를 할 경우, 법률의 위임이 있어야 한다는 것이다.

― 벌률위임원칙은 실재 자치행정과정에서 특별한 경우를 제외한, 예외적 사항 외에 모든 자치법규제정권한을 원칙적으로 박탈할 경우에 적용되는 것이다.

― 따라서 현행 한국제도는 자치재정에 대한 지방정부의 자치법규제정권한을 적극적으로 봉쇄하고 있는 것으로 규정할 수 있다.

◯ 자치조직의 자치법규제정권이다. 자치조직에 대한 지방정부의 자치법규제정권한 역시 실재에 있어 그 존치여부가 의심스러운 수준으로 극히 제한되어 있다.

― 헌법 제118조 제2항은 자치조직과 관련한 사항을 법률에 유보하고 있으며, 지방자치법과 대통령령에 의해 자치조직은 설치․운영되고 있는 것으로 보아야 한다.

― 그런데 현행 지방자치법과 자치조직관련 대통령령, 부령 등이 지나치게 세부적 사항들까지 규정하여, 지방정부가 스스로 결정할 있는 공간을 극소화하고 있다.

― 예를 들어, 현행 지방자치법은 의회전문위원의 직급․정수(제59조 제3항), 의회사무직원 정원․임명(제91조), 부단체장(제110조), 행정기구․공무원(제112조) 등은 물론이고, 심지어 소속행정기관의 자문기관(제116조의2)까지 규정하고 있다.

― 한걸음 더 나아가서,「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등이 관한 규정(대통령령)」은 지방자치법 제59조의 의회전문위원, 제90조의 의회사무처, 제112조의 자치단체 행정기구와 공무원 등 지방자치단체의 조직 및 기구 그리고 공무원 인사와 관련한 사항을 구체적으로 규정하고 있다. 즉, 실․국․본부 등의 기구설치기준, 각 기구의 공무원직급 기준, 사업본부․사업소․출장소 등의 기구직급기준, 공무원의 기준인건비 등 아주 구체적인 사안들을 대통령령으로 규정하고 있다.

― 뿐만 아니라, 행정안전부의 부령은 한시기구의 조직진단, 중기인력운용계획, 정원책정기준 등에 관한 사항을 규정하고 있다.

― 이처럼, 중앙정부가 지방정부의 조직에 대한 대부분의 사항들을 아주 세밀하게 규정함으로써, 자치조직에 대한 지방정부의 자치법규제정권한은 완전히 무력화되어 있는 것이 현 실정이다.

4) 재정권한

◯ 한국 중앙․광역․기초정부 세원배분체계는 각각의 단독세원을 중심으로 한 일원적 세원체계를 그 특징으로 하고 있다. 광역․기초정부는 각자 자신의 세원을 갖고 있지만, 조세입법권은 갖고 있지 않다. 그런데 주민세 등에 탄력세율을 적용하고 있기 때문에 아주 제한된 부분적 세율결정권을 인정하고 있다.

◯ 중앙․광역․기초정부의 세원이다.

― 중앙정부의 세원은 보통세와 목적세 둘로 구분할 수 있다. 첫째, 보통세는 소득세, 법인세, 상속․증여세, 부가가치세, 개별소비세․담배소비세, 증권거래세, 인지세, 주세, 종합부동산세 등을 포함하고 있다. 둘째, 목적세는 교통․에너지․환경세, 교육세, 농어촌특별세 등이며, 그 외 세원으로 관세가 있다.

― 광역정부 세원은 광역․특별시와 도의 세원이 각각 상이하다. 첫째, 광역․특별시 세원은 취득세, 레저세, 지방소비세, 주민세(개인분), 자동차세, 담배소비세, 지방소득세 지방교육세, 지역자원시설세 등이다. 둘째, 도의 세원은 취득세, 등록․면허세, 레저세, 지방소비세, 지방교육세, 지역자원시설세 등이다.

지방교육세, 지역자원시설세는 목적세이다.

― 기초정부 세원은 시․군과 자치구의 세원이 각각 상이하다. 첫째, 시․군은 주민세, 재산세, 자동차세, 담배소비세, 지방소득세 등이며, 모두 보통세이다. 둘째, 자치구 세원은 등록․면허세, 재산세, 주민세(재산분․종업원분) 등 단지 세 유형의 세원만 보유하고 있다.

<표 3-22> 중앙․광역․기초정부 세원

구분		세원
중앙정부	보통세	소득세, 법인세, 상속․증여세, 부가가치세, 개별소비세․담배소비세, 증권거래세, 인지세, 주세, 종합부동산세
	목적세․관세	교통․에너지․환경세, 교육세, 농어촌특별세, 관세
광역정부	광역시	취득세, 레저세, 지방소비세, 주민세(개인분), 자동차세, 담배소비세, 지방소득세, 지방교육세, 지역자원시설세
	도	취득세, 등록․면허세, 레저세, 지방소비세, 지방교육세, 지역자원시설세
기초정부	시․군	주민세, 재산세, 자동차세, 담배소비세, 지방소득세
	자치구	등록․면허세, 재산세, 주민세(재산분․종업원분)

자료: 한국지방세연구원(2020), pp. 3~4.

◯ 한국의 경우, 중앙정부가 대부분의 세입을 독점하고 있는 시스템으로 특징지을 수 있다. 이는 중앙정부가 전체 공공기능의 대부분을 결정하는 중앙집권체제임을 명확히 보여주는 것이다.

― 중앙정부의 세입은 평균 77%에 달한다. 2018년의 경우는 77%를 초과하고 있다.

― 광역․기초정부 모두를 합한 지방세입은 평균 23% 정도이며, 2018년의 경우 23%에 못 미치는 수준이다.

― 지방정부 세입은 광역시․도의 세입이 대부분을 차지하고 있고, 시․군․자치구의 세입은 비약함 그 자체이다. 광역시․도의 세입은 전체세입의 약16%인데, 시․군․자치구의 세입은 전체세입의 약7% 수준에 머물고 있다.

<표 3-23> 한국 정부별 세입현황(%)

구분		2014년	2015년	2016년	2017년	2018년
중앙정부세입		76.9	75.4	76.3	76.7	77.5
지방정부세입		23.1	24.6	23.7	23.3	22.5
	시․도	15.7	17.0	16.2	15.9	15.3
	시․군․구	7.4	7.6	7.5	7.4	7.2

자료: "행정안전부(2019) 지방자치단체통합재정개요 p.26-p.55."근간으로 자체정리.

제3절 자치형태

1. 독일

독일의 경우, 주정부의 자치형태․정부형태는 다루고 있지 않으며, 단지 지방자치단체인 크라이스, 크라이스프라이에 슈타트, 게마인데만 다루고 있다.

1) 지방정부형태와 자치기관 및 그 구성

◯ 독일 지방정부는 대의민주제를 근간으로 하고 있고, 지방정부형태는 남부독일모형, 북부독일모형, 이사회모형 등 다양한 것으로 특징지을 수 있다. 또한 세 유형의 정부형태 모두 의결기관과 집행기관을 두고 있다.

― 지방정부인 크라이스(Kreis) 크라이스프라이에 슈타트(Kreisfreie Stadt), 게마인데(Gemeinde)의 기관은 주민 대표들로 구성하고 있다. 그러므로 대의민주제를 그 근간으로 하고 있는 것으로 규정할 수 있다.

― 남부독일모형 지방정부의 경우, 단체장이 의회의장을 겸직하고 있는 것이 주된 특징이다. 물론 의회조직과 행정조직은 분리되어 있다.

― 북부독일모형 지방정부의 경우, 의회의장과 단체장이 분리되어 있고, 의결․ 집행기관간의 견제․균형관계를 바탕으로 하는 기관독립형으로 특징지을 수 있다.

― 이사회모형이다. 이사회모형은 집행부가 합의제기관(Kollegialorgan)으로 구성된다는 것이 주된 특징이다. 물론 의결기관인 지방의회가 설치되어 있으며, 의결기관과 집행기관간의 관계는 기관독립형으로 특징지을 수 있다.

◯ 지방정부의 주요 기관(Organ)은 지방의원, 단체장, 행정부서장 등이다. 이들의 선출과 구성은 다음과 같은 방식으로 하고 있다.

한국 지방정부의 실․국장에 상응하는 부서의 장으로 파악된다.

― 의결기관인 지방의원은 주민 직접선거에 의해 선출된다. 이는 각기 다른 세 형태의 모든 지방정부가 동일하다.

― 집행기관의 수장인 단체장(Oberbürgermeister) 역시 모든 지방정부 형태에서, 주민 직접선거에 의해 선출된다.

― 행정부서장(Beigeordnet)은 지방의회에서 선출된다. 행정부서장(Beigeordnet) 후보자는 전문적 지식과 경험을 요구하고 있다.

2) 자치기관의 권한관계

◯ 의결․집행기관간의 권한관계는 각 지방정부형태에 따라 상이하다.

― 남부독일모형에서, 의결․집행기관간의 권한관계는 단체장이 특별히 강한 지위에 있는, ‘강수장형(starke Position des Bürgermeister)’으로 규정지을 수 있다. 첫째, 단체장은 의회의장(Vorsitz im Rat)일뿐만 아니라, 의회상임위원회 위원장(Vorsitz in Ratsausschüssen)이다. 둘째, 단체장의 소환(Abwahl)이 불가능하다(바덴-뷔르템베르크 지방자치법 제128조). 그런데 노르트라인-베스트팔렌, 자란트, 작센, 튀링언 등에서는 단체장의 소환이 가능하다. 셋째, 단체장은 집행부의 최고결정자․수장이며, 지방자치단체를 대표한다. 넷째, 단체장 임기가 장기간이다. 이들 요소들이 상호결합하면서, 남부독일모형의 단체장은 강수장형으로 특징지을 수 있다. 그런데 지방의회는 행정부서장의 선출을 수단으로 집행기관의 행정부서를 통제하고 있다.

남부독일모형은 바덴-뷔르템베르크, 바이에른 주 등이 대표적으로 적용하고 있는 지방정부형태이다. 그런데 바덴-뷔르템베르크, 바이에른 주에서 단체장 소환은 불가능하다.

― 북부독일모형에서, 의결․집행기관간의 권한관계는 ‘강의회형(starke Position des Rates)'과 ’기관긴장형(gespannte Position von Rat und Verwaltung)‘ 양자로 특징지을 수 있다. ‘강의회형'은 첫째, 지방의회는 행정부서장 선출권한을 수단으로 모든 행정부서를 실질적으로 감시․감독할 수 있다. 이것은 남부독일모형에서도 역시 동일하다. 둘째, 단체장을 소환(Abwahl)할 수 있다. 셋째, 의회의장․위원회위원장을 지방의원이 하고 있다. 따라서 지방의회에 대한 단체장의 영향력이 상당부분 차단되어 있다. 이러한 강의회형은 브란덴부르크, 니들작센, 쉬레스비히-홀스타인 등이다. ’기관긴장형‘은 첫째, 지방의회가 행정부서장을 선출하고, 단체장 소환이 가능하다. 이 두 사항은 강의회형과 동일하다. 둘째, 기관긴장형에서 단체장은 의회상임위원회 위원장을 겸직하고 있다. 이를 통해 단체장이 의회에 관여할 수 있다.

― 이사회모형에서 의결․집행기관간의 권한관계는 ‘강의회․권력공유형’으로 특징지을 수 있다. 첫째, 지방의회․단체장간의 관계는 강의회형으로 특징이 있다. 이는 무엇보다 지방의회가 행정부서장을 선출하고, 동시에 단체장의 소환이 가능하다는 것에서 비롯하고 있다. 둘째, 권력공유형의 특성은 단체장․행정부서장간의 관계에서 나타난다. 즉, 집행부는 합의제기관(Kollegialorgan)으로 구성하고 있고, 단체장은 그 합의제기관 중 한 명이 된다. 다시 말해서, 단체장은 자치단체를 대표하고, 형식적 의미에서 집행기관의 수장이지만, 의사결정에 있어서 다른 행정부서장과 동일하게 1표의 권한만 행사할 수 있다. 이러한 이사회모형 지방정부형태는 헤센에서 찾을 수 있다.

◯ 의결기관인 지방의회는 집행부의 각 행정부서에 대한 강한 통제권한을 갖고 있다. 이는 의결기관의 행정부서장(Beigeordnet) 선출권한에서 비롯하고 있다.

― 행정부서장은 독일의 모든 지방정부형태에서, 지방의회에 의해 선출된다.

― 행정부서장 선출권한은 지방의회가 모든 행정부서를 통제할 수 있는 실질적 수단이 되고 있다.

― 강수장형 정부형태인 남부독일모형에서도 행정부서장의 선출권한이 지방의회에 있음으로 인해, 집행부를 내용․실질적으로 견제할 수 있는 길을 열어 놓고 있다.

3) 시민․지방정부간의 관계 및 시민참여

◯ 시민․지방정부의 기본적 관계는 지방정부에 대한 ‘시민의 지위 규정’들에서 찾을 수 있다. 베를린 주헌법의 예에서 보면, 시민은 "공권력의 주체", "입법권력의 주체"이다.

― 베를린 주헌법 제2조 제1․2문은 "공권력 주체로서 국민 규정"과 "정치적 의사실현수단으로써 국민결정 규정" 그리고 제3조 제1항 제1문의 입법주체․집행권력의 결정자로서 국민 규정"을 두고 있다.

― 주헌법 제2조 제1문은 "베를린에 거주지를 둔 모든 독일인은 공공권력의 수행자이다."라고 명시하여, 국민을 공공권력의 주체(Träger der öffentrlichen Gewalt)로 규정하고 있다. 또한 제2조 제2문은 "국민은.....그들의 의사를.....직접 표결을 통해.....행사한다."라고 명시하여, 정치적 의사의 직접표결(unmittelbar durch Abstimmung)을 규정하고 있다.

― 주헌법 제3조 제1항 제1문은 "입법권력(die gesetzgebende Gewalt)은.....국민표결(Volksabstimmungen), 국민결정(Volksentscheide)을.....통해 행사되며, 집행권력(die vollziehende Gewalt)은.....시민결정(Bürgerentscheide)으로 행사된다."라고 명시하여, 입법․집행 권력의 행사에 국민․시민의 직접결정을 규정하고 있다.

◯ 독일에는 여러 다양한 형태의 시민참여제도가 있다. 그 대표적인 시민참정제도는 다음과 같다.

― 그 주요 제도는 시민회합(Bürgerversammlung), 시민질의시간(Bürgerfragestunde), 시민신청(Bürgerantrag), 시민청구(Bürgerbegehren), 시민결정(Bürgerentschied), 시민대의원(Bürgerdeputierte) 등이 있다.

― 시민청구, 시민결정이 독일 시민직접참정의 핵심이다. 시민청구는 특정 사안을 시민이 의회를 대신하여 직접 결정할 것을 의회에 청구하는 제도이다. 시민결정은 특정 사안을 시민투표로 시민이 직접 결정하는 제도를 의미 한다. 그런데 독일에서 시민청구․결정의 대상에서 지방정부의 조직․재정 등의 사항은 제외된다.

◯ 시민대의원(Bürgerdeputierte)은 한국에 없는 독특 시민참여제도이다. 시민대의원은 전문적 지식을 갖춘 시민이 구의회 상임위원회 위원으로 참여하는 제도를 의미한다(구행정법 제20조 제1문; 제9조). 베를린 구행정법에서 시민대의원제도의 주요 사항은 다음과 같다.

― 권한이다. 시민대의원은 구의회 상임위원회 위원으로서 상임위원회 내의 사안에 대한 의결권을 갖고 있다.

― 구성이다. 각 상위위원회마다 시민대의원의 정수는 상이하다(구행정법 제9조). 예를 들어, 통합위원회는 최소한 4명 최대한 7명의 시민대의원이 참여할 수 있다. 그 외 여러 상임위원회에는 최대 4명으로 구성하도록 구행정법은 규정하고 있다.

― 선출이다. 시민대의원은 구의회에 의해 선출된다(구행정법 제21조). 선출되는 과정은 다음과 같다. 첫 번째 시민대의원 추천단계이다. 베를린 시정부 각 행정부처에 등록된 시민사회단체․협회 등으로부터 구의회 원내교섭단체가 시민대의원 추천을 받는다(제21조 제3문). 두 번째 시민대의원 후보자 제안단계이다. 원내교섭단체들은 사회단체들로부터 추천받은 사람들 중에서, 2배수의 시민대의원 후보자를 각 상임위원회에 제안하다(제21조 제2문). 세 번째, 시민대의원 선출단계이다. 각 상임위원회에서 시민대의원은 선출․확정된다(제21조).

― 후보요건이다. 시민대의원은 다음의 신분상 요건을 충족시킨 사람이다. 첫째, 국적에 관계없다. 시민대의원은 독일 연방헌법 제116조 제1항에 의한 독일인이 아니어도 된다(구행정법 제20조 제2문). 둘째, 연령은 18세 이상이어야 한다(제22조 a). 셋째, 주된 주거지가 베를린이어야 한다(제22조 b). 넷째, 베를린 시의원이나 구의원이 아니어야한다(제22조 c). 다섯째, 동일 구의 공무원이 아니어야 한다(제22조 d). 여섯째, 회계감사기관(Rechnungshof)의 감사기관이나 위원이 아니어야 한다(제22조 e). 이들 여섯 요건을 충족시키는 사람이면 시민대의원 후보가 될 수 있다.

― 소환이다. 시민대의원은 구의회 의원 3분의 2 이상의 요구로 소환된다(구행정법 제24조 제3항).

― 활동비이다. 시민대의원은 구의 다른 명예공직 활동가들과 동일한 수준의 활동비를 지급 받는다(구행정법 제23조).

2. 스위스

본 연구는 스위스의 자치형태․정부형태에서 주정부는 다루고 있지 않으며, 단지 지방자치단체인 게마인데만 다루고 있다.

1) 지방정부형태와 자치기관 및 그 구성

◯ 스위스 지방정부(Gemeinde)의 형태는 게마인데총회모형과 지방의회모형 두 유형으로 구분할 수 있다. 두 유형 모두 의결기관과 집행기관을 두고 있다.

― 게마인데총회모형에서 의결기관은 유권자전체이고, 집행기관(Gemeinderat)은 시민대표로 구성하고 있다.

― 지방의회모형은 의결기관, 집행기관 모두 시민대표로 구성하고 있다.

스위스는 보통의 경우, 인구 20,000명을 넘어서는 자치단체에 지방의회를 설치하고 있다.

◯ 지방정부의 주요 기관(Organ)은 지방정부형태에 따라 조금의 차이가 있으나, 유권자가 실질적 최고기관의 지위에 있다는 점은 동일하다.

― 게마인데총회모형에서, 기관은 유권자(Stimmberechtigte), 정부각료(Gemeinderat), 단체장(Gemeindeammann), 학교위원회(Schulkommission)․위원장, 그 외 의결위원회들(Kommissionen mit Entscheidungsbefugnis), 선거사무소(Wahlbüro), 회계감사위원회(Rechnungsprüfungskommission)가 있다(시르나흐 기본조례, 제6조).

시르나흐는 예외적 경우이다. 대부분의 경우, 학교자치단체를 별도로 두고 있다. 예를 들어서, 게마인데총회모형의 지방정부형태인 비쇼프첼(Bischofszell)의 경우도, 학교위원회를 자치단체(politische Gemeinde)의 기관으로 설치하지 않고 있다(비쇼프첼 기본조례 제5조).

― 지방의회모형에서 기관은 유권자(Stimmberechtigte), 지방의회(Gemeinderat), 정부각료(Stadtrat), 의결위원회들(Kommissionen mit Entscheidungsbefugnis), 선거사무소(Wahlbüro), 회계감사위원회(Rechnungsprüfungskommission)등을 설치하고 있다(크로츠링엔 기본조례, 제2조).

― 그러므로 게마인데총회모형과 지방의회모형의 지방정부형태에서 기관의 차이는 결국 지방의회 외에는 동일하다고 보아야 한다.

◯ 지방정부의 각료를 비롯한 대표기관은 시민의 직접 선거에 의해 선출․구성하고 있다. 다만, 선거의 방식에서 차이가 있을 뿐이다. 선출방식은 둘로 구분할 수 있다. 그 하나는 투표소선거이고, 다른 하나는 게마인데총회 선거이다.

― 투표소선거의 방식에 의해 선출되는 기관은 게마인데정부 각료(Gemeinderat), 단체장(Gemeindeammann), 학교위원회(Schulkommission)․위원장, 회계감사위원회(Rechnungsprüfungskommission) 등이다(시르나흐 기본조례, 제8조).

― 게마인데총회에서 선출되는 기관은 선거관리위원(Wahlbüro)이 유일하다(시르나흐 기본조례 제10조). 그런데 선거관리위원장은 단체장이고, 사무책임자는 게마인데사무총장이다.

그런데 비쇼프첼(Bischofszell)의 경우, 선거관리위원은 투표소선거에서 선출하고 있다(비쇼프첼 기본조례 제10조).

2) 자치기관의 권한관계

◯ 자치기관(Organ)의 권한관계 역시 지방정부형태에 따라 일정 부분 차이가 있으나, 유권자가 지방정부의 주요 정책․제도를 결정하는 최고 의결기관의 기능․권한을 실질적으로 행사하는 직접민주제를 근간으로 하고 있다는 점은 동일하다.

(1) 게마인데총회모형 지방정부 자치기관의 권한관계

◯ 게마인데총회모형 지방정부는 '유권자전체(Gesamtheit der Stimmberechtigten)가 최고 의결기관의 기능을 수행하고 있다’는 점이 주된 특징이다.

― 즉, 유권자전체가 지방의회를 대신하여 의결기관의 기능을 한다는 것이다.

― 정부각료․단체장․의결위원회․선거관위원회가 집행기관 기능을 수행하고 있다.

― 회계감사위원회는 사업․예산에 관한 사항을 전문적으로 분석하여, 시민에게 보고하는 감사기능을 수행하고 있다.

◯ 의결기관으로서 유권자전체는 그들의 의결기능을 크게 두 방식․수단을 통해 수행하고 있다. 그 하나가 "투표소 표결"이고, 다른 하나는 "게마인데총회"이다.

◯ 게마인데표결(Gemeindeabstimmung)이다. 게마인데 표결은 게마인데 정책․제도적 사안을 투표소에서 주민이 직접 투표로 결정하는 것을 의미한다. 주요 게마인데 표결대상은 다음과 같다(시르나흐 기본조례 제9조).

주민들이 직접 투표소를 방문해서 투료를 하는 것보다 우편 투표를 하는 것이 더 큰 비중을 차지하고 있다.

― 첫째, "자치법규의 제정․개정․폐지(Erlass․Änderung․Aufhebung)"이다. 여기에는 게마인데기본조례, 건설조례, 구역계획, 기부금․수수료조례 등에 관한 사항을 포함하고 있다.

― 둘째, 신규 지출예산(Neue Ausgaben)이다. 여기에는 "2백만 프랑 이상의 일회적 예산", "2십만 프랑 이상의 매 회계연도 반복예산"이다.

― 셋째, 공유토지(Grundstücken) 취득․매각․교환(Erwerb․Veräusserung․Tausch), 건설계약의 승인(Genehmigung von Baurechtsverträgen) 등이다.

― 넷째, 목적조합(Zweckverband) 가입․탈퇴(Beitritt․Austritt)이다.

― 다섯째, 자치구역(Gemeindegebiet)의 존립․변경(Bestand․Änderung) 등이다.

― 여섯째, 주민발안요구(Initiativebegehren)이다.

◯ 게마인데총회(Gemeindeversammlung)이다. 유권자전체회의에서 게마인데의 여러 주요한 사안을 결정한다. 그 대상은 다음과 같다(시르나흐 기본조례 제11조).

― 첫째, 주민투표로 결정하지 않아도 되는 게마인데의 전반적 사항과 관련한 규정의 제정, 개정, 폐지 등이다.

― 둘째, 게마인데 예산의 승인과 징수세율의 결정 사항이다.

― 셋째, 회계연도결산의 승인이다.

― 넷째, 300,000 이상 2,000,000 스위스 프랑(CHF)까지의 일회적 지출예산 그리고 50,000 이상 200,000 스위스 프랑까지의 매년 반복되는 지출예산 등에 대한 결정이다.

― 다섯째, 게마인데 토지의 매입, 매각, 교환 그리고 건축계약의 승인(그 가치가 500,000 이상 2,000,000 스위스 프랑까지이고, 그 사업이 채무를 청산하기 위한 것이 아닌 경우)이다.

― 여섯째, 게마인데 기업(주식회사의 법인형태) 주식자본의 3분의 1이상 매각, 일곱 번째, 게마인데 시민권의 수여 등에 대한 결정이다.

― 일곱 번째, 외국인의 시민권획득에 관한 사항이다.

― 여덟 번째, 그 외에도 게마인데총회에서 유권자들은 게마인데의 중기재정계획(das mittelfristige Finanzplan), 연도보고(Jahresbericht) 등에 대한 알권리를 갖고 있다.

(2) 지방의회모형 지방정부 자치기관의 권한관계

◯ 지방의회모형 지방정부에서는 의결기관으로서 지방의회를 두고 있다는 것이 주된 특징이다. "유권자전체(Gesamtheit der Stimmberechtigten)"가 여전히 최고 의결기관의 기능을 수행하고 있다. 그러므로 본 지방정부모형에서는 지방의회․유권자전체 2개 의결기관으로 이원화하고 있다.

― 유권자전체는 게마인데의 기본적․원칙적 사항과 관련한 제도․정책에 대한 결정기능을 수행하고 있다.

― 지방의회는 상대적으로 게마인데의 구체적․집행적 사항과 관련한 제도․정책에 대한 결정기능을 수행하고 있다.

― 게마인데각료․단체장․의결위원회․선거관위원회가 집행기관 기능을 수행하고 있다.

― 회계감사위원회는 사업․예산에 관한 사항을 전문적으로 분석하여, 시민에게 보고하는 감사기능을 수행하고 있다.

가. 유권자전체 의결권한

◯ 최고의결기관으로서 유권자전체는 투표소표결(Urnenabstimmung) 즉, 투표를 수단으로 그 의결기능을 수행하고 있다.

― 크로이츠링엔 사례에서 주민의 투표소표결은 의무적 게마인데표결, 임의적 게마인데표결, 임의적 주민투표, 주민발안 등 크게 네 유형으로 구분할 수 있다. 이들 의결투표의 대상은 다음과 같다.

◯ 의무적 게마인데표결(obligatorische Gemeindeabstimmung)대상이다. 의무적 게마인데표결대상은 반드시 주민의 직접투표에 의해 자치단체의사가 결정되는 사항을 의미 한다. 의무적 표결대상은 다음의 사항을 포함하고 있다.

의무적 의결투표대상은 크로이츠링엔 게마인데 기본조례 제12조에서 규정하고 있다.

― 첫째, 게마인데 기본조례와 기본조례의 변경(die Gemeindeordnung und deren Änderungen), 자치구역의 변경(Änderungen des Gemeindegebiets) 등이다.

― 둘째, 매 회계연도 게마인데의 징수세율(Steuerfuss)결정이다.

― 셋째, 예산에 관한 사항이다. 즉, 2백만 프랑(CHF)을 초과하는 일회적 지출예산, 2십만 프랑(CHF)을 초과하는 매 회계연도 반복적 지출예산, 5백만 프랑(CHF)을 초과하는 일회적 기계시설운영 지출예산, 5십만 프랑(CHF)을 초과하는 매 회계연도 반복적 기계시설운영 지출예산 등에 대한 사항이다.

― 넷째, 5백만 프랑(CHF)을 초과하는 공유재산의 매입ㆍ매각ㆍ교환(Kauf, Verkauf, Tausch von Liegenschaften und Grundstüken mit einem Preis von über CHF 5,000,000) 등이다.

― 다섯째, 게마인데의 채무한도(Festlegung der Kreditlimite)에 관한 사항이다.

◯ 임의적 게마인데표결(fakultative Gemeindeabstimmung)대상이다.

임의적 의결투표대상은 크로이츠링엔 게마인데 기본조례 제13조에서 규정하고 있다.

― 임의적 표결대상은 실질적으로 시의회 의결로써 정해진다. 즉, 의무적 표결대상 외의 사항은 시의회의 결정으로, 주민이 직접 표결로 결정하게 된다.

◯ 임의적 주민투표(fakultatives Referendum)이다. 임의적 주민투표대상은 "시의회의결 반대사항(gegen Gemeinderatsbeschlüsse)", "주헌법상의 투표권ㆍ선거권관련 사항" 등이다. 그 주요 사항은 다음과 같다.

임의적 주민투표대상은 크로이츠링엔 게마인데 기본조례 제14조에서 규정하고 있다.

― 첫째, 시의회의결 반대사항이다. 시의회의결에 반대하는 사항에 대해 주민들은 그것을 바로 잡기 위해 주민투표(Referendum)를 실시할 수 있다. 이 경우, 주민투표는 "5%의 투표권자 서명"으로 성립ㆍ실시된다.

― 둘째, 주헌법상의 투표권ㆍ선거권관련 사항이다. 그 사항은 주헌법 제94조를 제외한 제90조부터 제95조까지의 규정이 명시하고 있는 투표ㆍ선거권한과 관련한 사항을 포함하고 있다.

◯ 주민발안(Initiative)이다. 이는 주민이 직접 "게마인데 의결(Gemeindebeschluss)을 발의(Vorschlag)"하는 것을 의미한다.

주민발안은 크로이츠링엔 게마인데 기본조례 제15조에서 규정하고 있다.

― 주민발안은 유권자의 최소 8%이상의 서명으로 가능하다. 또한 서명은 서명을 시작한 발로부터 3개월 이내에서 완료하여, 게마인데 당국(Stadtkanzlei)에 제출하도록 하고 있다.

― 주민발안의 구체적 사항은 "주의 투표․선거법 제90조부터 제94조의 규정"을 따르도록 하고 있다.

나. 지방의회 의결권한

◯ 지방의회는 상시적 의결기관으로서, 게마인데의 구체적․집행적 사항과 관련한 제도․정책에 대한 결정기능을 수행하고 있다. 크로이츠링엔 사례에서 지방의회의 주요 의결권한은 무엇보다 자치재정․사무, 지방의회, 주민투표, 시민권획득 등과 관련한 사항들에 놓여 있다.

◯ 자치재정ㆍ사무와 관련한 사항이다. 본 사항과 관련한 시의회의 기능 및 권한은 자치단체기본조례 제29조에서 아주 광범하게 규정하고 있다. 그 주요 기능은 크게 세 영역으로 구분할 수 있다.

― 그 첫 번째가 자치재정과 관련한 사항이다. 자치재정과 관련하여 시의회는 아주 다양한 사안에 대한 자문(Beratung), 승인(Genehmigung), 의결(Beschlüsse) 등의 기능을 수행한다.

― 그 두 번째가 자치규정제정(Rechtssetzung)에 있다. 자치단체기본법 제29조에 따른 시의회 자치규정 제정대상은 "의무적 주민표결사항을 제외한 자치단체의 모든 사항", "시민권획득(Einbürgerungsverfahren)", "기관ㆍ종사자의 복무ㆍ급여ㆍ손해배상관련 사항(Dienstverhältnisse, Besoldungen, Entschädigungen der Behörden und Angestellten)", "건설조례ㆍ공간활용구간계획(Baureglement, Zonenplan), "수수료ㆍ시설이용분담금(Gebühren für einfache Dienstleistungen, Beiträge für Benutzung stadteigener Anlagen und Einrichtingen)" 등을 포함하고 있다.

― 그 세 번째는 일반적 사항에 대한 검토, 자문, 결정 등에 대한 시의회의 기능 및 권한이다. 예를 들어, 시의회는 "게마인데 연간보고서의 검토(Kenntnisnahme des Jahresberichts der Gemeinde)", "게마인데 표결진행과 관련한 자문(Beratung der Geschäfte für die Gemeindeabstimmung)", "주민발안 유효성의 결정(Entscheid über Gültigkeit von Initiativen)" 등을 비롯한 광범한 기능을 수행하고 있다.

◯ 지방의회와 관련한 사항이다. 지방의회와 관련한 의결권한은 의회의 각 위원회와 관계하고 있다.

― 첫째, 위원회(Kommission)운영에 관한 사항을 지방의회 스스로 결정하고 있다. 크로이츠링엔 시의 경우, 상임위원회로서는 운영감사위원회, 재정ㆍ회계감사위원회, 시민권위원회(Einbürgerungskommission) 등을 두고 있다. 상임위원회에 외에도, 크로이츠링엔 게마인데 기본조례에 따라, 특별위원회(Spezielkommission), 조사위원회(Untersuchungskommission) 등을 설치할 수 있다.

― 둘째, 지방의회는 이들 각 위원회에서 협의(Behandlung)를 통해 다양한 기능을 수행하고 있다.

◯ 주민투표와 관련한 사항이다. 본 사항에서 지방의회의 대표적인 기능은 주민투표(Referendum)와 관련한 사전협의(vorberatende), 지휘ㆍ감독(aufsichtsführende) 등에 제한되어 있다.

◯ 외국인의 시민권획득과 관련한 사항이다. 지방의회는 "시민권획득절차(Einbürgerungsverfahren)"에 대한 자치규정 제정권한 뿐만 아니라, 크로츠링엔 게마인데 기본조례 제26조에 따라 지방의회는 외국인의 시민권획득에 대한 결정권한을 부여 받고 있다.

3) 시민․지방정부간의 관계 및 시민직접참여

◯ 스위스 지방정부에서는 시민은 자치최고기관(Oberste Organ der Gemeinde)으로서 실질적 주권을 행사하고 있고, 단체장․지방의회․각 의결위원회 등은 대의기관은 집행기능을 수행하고 있다.

◯ 시민직접참여는 그 대상적 범위가 세율․예산․결산 등 자치재정, 자치조직 등에 이르기까지 아주 광범하다. 독일의 경우, 자치재정, 자치조직에 대한 시민의 직접결정은 제한되어 있다.

3. 한국

1) 자치기관의 종류․구성

◯ 한국 지방정부는 대의민주제를 근간으로 하고 있고, 자치기관은 의결기관과 집행기관을 두고 있다.

◯ 의결기관인 지방의회와 집행기관인 단체장은 모두 주민의 직접 선거에 의해 선출하여 구성하고 있다.

― 이들 의결․집행기관인 지방의회의원과 단체장을 제외하면, 지방의회․집행부는 공무원으로 구성하고 있다. 이러한 구성방식은 광역시․도, 시․군․자치구 모두 동일하다.

― 따라서 한국 지방정부는 대의민주제 정부로 규정할 수 있다.

2) 자치기관의 권한관계

◯ 의결․집행기관간의 관계는 일반적으로 ‘강수장형’으로 규정하고 있다.

― 즉, 양기관간의 권한관계에서 단체장이 더 강한 권한을 행사하는 것으로 정의하는 것이 학계의 일반적 견해이다.

― 강수장형 기관관계는 일차적으로 지방정부의 사무구조에서 비롯하고 있다. 뿐만 아니라, 지방의회에 대한 단체장의 재의․제소권한, 지방의회 사무직원의 인사권, 집행기관의결의 단체장독점 등에서도 찾을 수 있다.

◯ 우선, 지방정부의 사무구조이다. 지방정부사무는 고유사무보다 위임사무가 더 많은 비중을 차지하고 있고, 이것이 지방의회보다 더 강한 단체장의 정치․행정적 지위로 이어지고 있다.

― 위임사무에 관여할 있는 권한이 지방의회에는 크게 제한되어 있거나 전무하다. 반면, 위임사무 처리에 대한 실질적 책임은 단체장에게 있다. 따라서 고유사무보다 위임사무가 더 많은 현 지방정부의 사무구조가 단체장의 더 강한 권한으로 이어질 수밖에 없다는 것이다.

― 즉, 위임사무가 많으면 많을수록, 사무적으로 단체장을 통제․견제할 수 있는 지방의회의 권한공간은 그에 상응하여 적어질 수밖에 없다는 것이다.

― 고유사무보다 위임사무가 더 많은 구조는 기본적으로 한국의 현 중앙집권적 시스템에서 비롯하고 있는 것이다. 따라서 중앙집권적 정부간관계가 단체장우위시스템으로 이어지고 있다.

◯ 다음은 지방의회에 대한 단체장의 재의․제소권한이다.

― 지방의회는 의결기관이다. 그런데 현행 지방자치법(제172조)에서, 지방의회 의결에 대해 단체장은 재의․제소권한을 갖고 있다. 그러므로 단체장은 재의․제소권한을 수단으로, 지방의회 의결을 실질적으로 통제할 수 있다.

◯ 또한 지방의회 사무직원의 인사권이다.

― 지방의회 사무직원의 인사권은 지방의회에 있지 않고 집행기관 즉, 단체장에게 있다. 이는 기본적으로 지방의회 사무직원은 일반직 공무원으로 하고 있고, 그 일반직 공무원의 인사권은 단체장에게 있다.

― 그러므로 지방의회 사무직원이 지방의회를 위해 적극적으로 업무에 임하기 어려운 여건이다. 이러한 인사여건 하에서, 지방의회의 고유기능 중 하나인 집행기관 감시․견제가 실질적으로 작동하기 어렵게 된다.

― 이는 독일의 경우, 지방의회가 행정부서장(Beigeordnet)선출을 통해 집행부를 실질적으로 통제․견제하는 것과는 큰 차이가 있다.

◯ 뿐만 아니라, 집행기관의결의 단체장독점이다.

― 한국 지방정부에서 집행기관은 단체장이 유일하다. 그러므로 단체장이 집행부의 모든 주요 사항을 단독으로 결정하고 있다.

― 이는 스위스의 ‘합의제집행기관 모형’이나 독일의 ‘이사회집행기관 모형’과는 큰 차이가 있다. 즉, 독일과 스위스의 경우, 집행부에서 다수의 기관들이 집행기관권력을 공유하고 있는데, 그에 반해 한국 지방정부에서는 단체장 1인이 집행권력을 단독으로 행사하고 있다. 또한 이러한 단체장의 집행권력 독점이 지방의회와의 관계에서, 초강력 단체장모형 결과로 이어지고 있다.

3) 시민․지방정부간의 관계 및 주민참여

◯ 한국에서 주민은 지방정부의 통치대상자, 공공서비스소비자 등으로 규정할 수 있다. 이는 무엇보다 주민의 주권자기능이 극히 제한된 것에서 비롯하고 있으며, 그 근본적 원인은 대의민주제, 주민참여의 작동불능 등에서 찾을 수 있다.

― 대의민주제이다. 즉, 지방정부의 정책․제도는 모두 대의기관들에 의해 결정되고, 그 결정은 주권자인 주민을 위해서라기보다는 일차적으로 정치적 이해에 의해 결정된다. 즉, 주민의 주권은 4~5년에 실시되는 선거에서 대의기관 선출에 제한되어 있을 따름이다.

― 주민참여의 작동불능이다. 한국 지방자치에서 여러 다양한 주민참여제도를 도입하고 있다. 그런데 단하나의 제도도 작동하지 않고 있다. 그 원인은 크게 두 가지에서 출발하고 있다. 첫째, 참여요건이 지나치게 까다로운 것에 있다. 즉, 지나치게 까다로운 참여요건이 참여제도의 실질적 활용을 극히 제한하고 있다는 것이다. 둘째, 참여대상이 지나치게 좁다는 것에 있다.

제4장 시․군․자치구 위상제고․재정립 방안

제1절 자치위상 제고의 필요성과 기본방향

1. 자치위상제고의 필요성

◯ 한국 시․군․자치구의 규모는 선진외국에 비해 크지만, 그 자치권은 그 존치 자체가 의심스러울 정도로 낮은 수준에 있다. 특히, 독일이나 스위스의 지방정부와 비교하면, 우리의 시․군․자치구는 지방자치정부로 규정하기 어렵다.

1) 시․군․자치구 규모는 선진외국 광역정부보다 크고, 주에 버금

◯ 한국 시․자치구는 기초자치계층이지만 그 규모는 독일 광역자치계층의 지방정부 보다 더 크고, 심지어 스위스 주(Kanton)에 버금가는 규모이다. 한국의 군 규모는 독일의 광역정부에서 뿐만 아니라, 스위스 주에서도 그 규모수준을 찾을 수 있다.

<표 4-1> 한국․독일․스위스 지방정부 인구규모 현황(단위: 천명)

구분	자치계층	평균인구 수	참고
한국	시	323	인구30만 이상 27개(100만 이상 4개, 50만-100만 11개, 30만-50만 12개)
	군	54	5만 이상 34개(10만 이상 6개, 5-10만 28개)
	자치구	321	30만 이상 40개(50만 이상 9개, 30-50만 31개)
독일	크라이스	191	평균인구 10만 미만 58개
	슈타트	201	평균인구 10만 미만인 주는 Rheinland-Pfalz, Thüringen 등 2개
스위스	주	329	인구 30만 이상 9개 주, 인구 약5만 또는 5만 미만의 주는 6개(전체의 26%, Appenzell Innerrhoden, Appenzell Ausserrhoden, Uri, Obwalden, Glarus, Nidwalden), 인구 100만 이상의 주 2개(Zürich 1,520,968명, Bern 1,034,977명)
	게마인데	3.9	인구 4천명 미만이 1,705개 전체(2,202)의 77.4%

◯ 한국 기초자치계층인 시․자치구의 인구규모는 독일 광역정부인 크라이스․슈타트보다 크고, 스위스 주(Kanton)의 규모와 비슷한 수준이다. 시․군․자치구, 독일 크라이스․슈타트, 스위스 주의 평균 인구를 비교․분석하면 다음과 같다.

크라이스프라이에 슈타트(Kreisfreie Sradt)를 의미한다.

― 한국의 시 인구는 2019년 323천명, 자치구는 321천명이다.

― 독일 크라이스 평균 인구는 191천명으로, 한국 시 인구의 단지 59%규모에 머물고 있다. 독일 슈타트 평균 인구는 201천명으로, 한국 시 인구의 62%규모 정도이다. 따라서 한국의 시 인구규모는 독일 광역정부인 크라이스․슈타트에 비해 그 규모가 대단히 더 큰 것으로 규정할 수 있다.

― 스위스 주 평균 인구는 329천명으로, 한국 시 인구의 101.9%규모이다. 물론, 스위스 주들 중 Zürich( 1,520,968명)와 Bern(1,034,977명)은 인구 100백만을 넘어서고 있다. 그런데 한국의 수원, 고양, 성남, 창원 등의 인구 역시 100만을 넘어서고 있다. 그러므로 양 국가에서 인구 100만이상은 예외적 경우에 해당한다. 따라서 스위스 주 평균 규모와 한국 시 평균 규모는 동일 수준에 있다고 규정할 수 있다.

― 한국의 자치구 역시 인구규모의 관점에서, <그림 4-1>과 유사한 결론을 도출할 수 있다. 즉, 독일 크라이스․슈타트 인구규모는 한국 자치구의 약60% 수준이고, 스위스 주의 규모는 한국 자치구와 유사한 규모 수준이다.

<그림 4-1> 한국 시․자치구 인구규모와 독일․스위스 지방정부 상대적 규모

◯ 한국의 군 인구규모는 독일의 광역정부(Kreis)에서 뿐만 아니라, 스위스 주(Kanton)에서도 그 규모수준을 찾을 수 있다. 따라서 한국의 군 규모 역시 작다고 할 수 없다.

― 한국의 군 평균 인구는 54천명이고, 인구 3만-10만의 군은 2019년 기준 60개이다.

― 독일의 크라이스 인구규모 4만-10만 미만의 수는 총 58개이다.

― 스위스의 주 인구규모 10만 미만의 수는 총 8개이고, 이들 중 인구 5만 미만의 주는 5개에 달한다.

<표 4-2> 독일 크라이스와 스위스 주의 인구10만 미만 현황(2018년 기준)

	주	독일 크라이스․스위스 주(천명)	수(개)
독일	Bayern	Lichtenfelds(67), Konach(67), Kulmbach(72), Coburg(87), Dillingen a.d. Donau(95), Dingolfingen-Landau(96), Kitzingen(90), Lindau-Bodensee(81), Miesbach(99), Regen(77), Rhön-Grasfeld(79), Freyung-Grafenau(78), Garmisch-Partenkirchen(88), Hassberge(84), Hof(96), Heuburg-Schrobenhausen(96), Neustadt a.d. Aisch-Badwindscheim(99), Neustadt a.d. Waldnaab(94), Staubling-Bogen(99), Tirschenreuth(73), Weissenburg-Gunzenhausen(94), Wusiedel i. Fichtelgebirge(73)	26
	Brandenburg	Prignitz(77), Ostprignitz(99)	2
	Hessen	Odenwaldkreis(97)	1
	Niedersachsen	Lüchow-Dannber(48), Wittmund(57), Holzminden(71), Helmstedt(92), Uelzen(93), Wesermarsch(89), Frisland(98),	7
	Saaland	St.Wendel(88)	1
	Rheinland-Pfalz	Vulkaneifel(61), Cochem-Zell(62), Kusel(71), Birkenfeld(81), Donnersbergkreis(75), Eifelkreis Bittburg-Prüm(98), Südwestpfalz(95)	8
	Sachsen-Anhalt	Altmarkkreis-Salzwedel(84), Jerichower Land(90)	2
	Thüringen	Sonneberg(56), Hildburghausen(64), Sömmerda(70), Altenburger Land(91), Greiz(99), Hildburghausen(64), Kyffhäuserkreis(56), Nordhausen(85), Saale-Holzland-Kreis(83), Saale-Orla-Kreis(82), Weimarer Land(82)	11
소계	8		58
스위스 주(Kanton)		Appenzell Innerrhoden(16), Uri(36), Obwalden(38), Glarus(40), Nidwalden(43), Appenzell Ausserrhoden(55), Jura(73), Schaffhausen(82)	8

◯ 한국의 군 평균 인구규모는 스위스 5개 주의 규모보다 더 크다.

―  한국의 군 평균 인구수는 54천명인데, 스위스 5개 주의 인구수는 5만 미만이다.

― Nidwalden(NW)은 인구 43천명으로 군의 79.6% 규모이고, Glarus(GL) 40천명으로 군의 74.1%이며, Obwalden(OW)은 38천명으로 70.4% 수준이다. Uri(UR)는 인구 36천명으로 한국의 군 규모의 66.7%이며, Appenzell Innerrhoden(AI)은 16천명으로 한국의 군 규모의 단지 29.6%에 지나지 않는 다.

― 따라서 스위스 주 인구규모와 비교하면, 한국의 현 군 규모가 작다고 할 수 없다.

<그림 4-2> 한국의 군 규모에 대한 스위스 작은 주의 상대적 규모(2018년 기준)

2) 시․군․자치구 자치위상은 스위스 게마인데보다 낮은 수준

◯ 한국 시․자치구 규모는 독일 크라이스․슈타트 보다 더 크고, 스위스 칸톤과 비슷하지만, 그 자치위상은 독일 광역정부 물론이고, 인구 4천명도 안 되는 스위스 게마인데 보다 낮은 수준이다.

◯ 자치사무이다. 학교, 소방, 주택공급, 전기에너지공급, 자치경찰 등을 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데는 자치사무로 하고 있다.

― 자치경찰은 독일 여러 주에서 시․자치단체경찰(Stadt․Gemeindepolizei) 등의 형태로 그들의 책임 하에 실시되고 있으며, 스위스는 소방․교통․영업․건축경찰 등의 형태로 자치경찰이 설치․운영되고 있다.

최근 독일 전체지역으로 자치경찰제는 확대되어가고 있다. 현재 자치경찰이 설치․운영되고 있는 지역은 Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachen 등이다.

자치경찰이 Karlsruhe․Mannheim․Stuttgart․Frankfurt․Münchenpolizei 등 도시 또는 대도시에만 있는 것이 아니라, Garmisch-Partenkirchen(인구 27천명)과 같은 인구수가 작은 자치단체에서도 게마인데자치경찰(Gemeindepolizei)이 설치․운영되고 있다.

― 반면, 한국의 시․군․자치구는 이들 사무에 대한 처리권한이 없다. 특히 자치구의 경우, 일상생활지원 분야에서 쓰레기처리 외에는 자치사무로 인정되고 있는 것을 찾아보기 어렵다.

인구 100만 이상 대도시의 경우, 소방사무에 대한 권한이 있었지만, 최근 중앙정부로 귀속되었으며, 향후 위임사무의 형태로 사무를 처리하게 된다.

― 또한 시․군․자치구는 사회복지서비스와 관련한 많은 사안들을 자치사무로 하고 있지만, 그에 소요되는 재원 대부분을 중앙․광역정부에 의존하면서, 사무가 권한이아니라, 중앙․광역정부에 예․종속되는 결과로 이어지고 있다. <그림 4-3>에서, 한국 지방정부의 사회복지예산 중앙정부 의존비중은 2018년 무려 88.4%에 달한다. 이는 한국 지방정부가 사회복지분야에서 있어 자치단체가로서의 지위를 상실하고 있다는 것을 입증하고 있다.

<그림 4-3> 지방정부 전체사회복지사업예산과 사회복지보조사업 현황

자료：지방자치단체 통합재정개요(2012년, 2018년).

― 뿐만 아니라, 시․군․자치구의 사무처리 과정에 중앙․광역정부가 지나치게 관여․간섭이 이루어지면서, 시․군․자치구 중앙․광역정부의 하급행정기관으로 전락하는 상황과 마주하게 되었다.

<표 4-3> 시․군․자치구, 크라이스․슈타트, 칸톤․게마인데 자치위상

구분		자치권 위상
국가	계층(인구수)	자치사무	자치입법	자치재정(세율․세입)
한국	시 (323천명)	일상생활지원(상․하수, 쓰레기처리, 도로․대중교통), 중앙․광역정부의 과다 위임사무, 사회복지서비스(재정 종속 심각)	법령의 범위 자치법규제정	세율결정권 없음(일부 탄력세율 적용인정), 전체조세수입의 7.2~7.6%
	군 (54천명)
	자치구 (321천명)
독일	크라이스 (191천명)	일상생활지원, 초․중․고등학교, 소방, 주택, 자치경찰(시․자치단체경찰), 시회복지서비스	법률의 범위 자치법규제정	세율결정 (Hebesätzrecht), 전체조세수입의 13.6~14.3%
	슈타트 (201천명)
스위스	칸톤 (329천명)	연방 사무를 제외한 모든 사항(외교, 대학, 경찰․안전, 지역경제, 법원 등) 주의 이해와 관련한 사항에 제한하고 있다.	법률제정권	조세입법권, 전체조세수입의 42.2~43.1%
	게마인데 (3.9천명)	일상생활지원, 초․중등학교, 소방, 자치경찰(소방․교통․영업․건축경찰), 주택, 시민권, 사회복지서비스	법률의 범위 자치법규제정	세율결정 (Steuerfüsserecht), 전체조세수입의 23.0~23.5%

◯ 자치입법이다. 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데는 법률의 범위 안에서 자치법규 제정권한을 행사할 수 있도록 하고 있다.

― 그런데 한국의 시․군․자치구 자치입법권은 법령의 범위 안에 제한하고 있다. 즉, 자치입법권을 중앙정부의 행정입법에 제한하고 있다.

― 이렇게 자치입법권을 중앙정부의 행정입법 아래에 종속시킴으로써, 한국의 시․군․자치구가 결국 중앙정부의 하급행정기관으로 그 위상이 추락되는 결과로 이어지고 있다.

◯ 자치재정이다. 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데는 그들의 권한 범위에 속하는 조세에 대한 세율을 스스로 결정할 수 있고, 자체세입의 규모가 크다.

― 그런데 한국의 시․군․자치구는 스스로 세율을 결정할 수 있는 권한이 원칙적으로 없다. 이를 지방자치법 제22조 단서 규정은 "주민의 ..... 의무를 부과할 경우에는 법률의 위임이 있어야 한다."라고 명시하여, 명확히 하고 있다.

― 인구수 3천여명의 스위스 게마인데가 향유하고 있는 세율(Steuerfüsse)결정을, 게마인데에 비해 인구수 80배가 넘는 한국의 시․자치구와 인구수 13배를 초과하는 한국의 군은 세율결정권을 보유하고 있지 않다. 그러므로 한국의 시․군․자치구는 인구 3천9백명의 스위스 게마인데의 자치위상에도 크게 못 미치는 수준에 머물고 있는 것으로 평가할 수 있다.

― 독일 크라이스․슈타트 평균세입규모는 연방․주정부를 포함한 전체세입의 14%이고, 스위스 게마인데 평균세입규모는 전체세입의 23%를 초과하고 있다.

― 그런데 한국 시․군․자치구의 평균세입규모는 중앙․광역정부를 포한한 전체세입의 7%수준이다. 이는 독일 크라이스․슈타트 세입규모가 한국 시․군․자치구의 2배 수준에 있고, 스위스 게마인데 세입규모는 한국 시․군․자치구 세입규모의 3배를 넘어서는 수준에 있다는 것을 의미한다.

― 따라서 세입규모 차원에서 한국 시․군․자치구의 자치재정위상은 독일 크라이스․슈타트에 비해 2배 낮은 지위에 그리고 스위스 게마인데에 비해 최소 3배 이상 낮은 위상 및 지위에 있다는 것을 명확히 하고 있다. 한국 시․자치구와 인구규모가 비슷한 스위스 주와 비교하면, 한국 시․군․자치구 자치재정권은 전무한 수준에 있다고 규정할 수 있다.

<그림 4-4> 한국 시군구, 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데․주 평균세입규모

2. 규모에 상응한 자치위상제고의 기본방향

◯ 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데와 비교에서, 한국 시․군․자치구는 자치사무, 자치입법, 자치재정 모든 분야에서 자치위상의 존재 자체를 확인할 수 없을 정도로 낮은 수준에 있다.

― 특히, 인구규모의 맥락에서 접근하면, 한국 시․군․자치구는 자치단체로 규정하기 어려운 단지 중앙정부와 광역시․도의 하급행정기관에 지나지 않는다.

― 따라서 한국 시․군․자치구는 자치사무, 자치입법, 자치재정 모든 분야에 걸쳐 획기적으로 상향 조정된 새로운 위상의 재정립이 요구된다. 시․군․자치구 자치위상제고의 그 기본방향은 <그림 4-5>와 같다.

<그림 4-5> 시․군․자치구 자치위상제고기본방향

◯ 자치사무 위상제고를 위해, ‘위임사무 대신 고유사무 중심의 사무체계 확립’, ‘중앙정부 관여 대신 주권자 관여확대’ 등의 개혁이 기본적으로 요구된다.

― 자치사무의 위상문제는 시․군․자치구의 사무처리 자기결정의 문제이며, 그 원인은 현재 무엇보다 두 요인에서 비롯하고 있다. 그 하나가 지나치게 많은 위임사무이고, 다른 하나는 중앙․광역정부의 직․간접적 관여이다.

― 첫째, 시․군․자치구가 현재 그들의 업무로 처리하고 있는 사무들 중, 중앙․광역정부로부터 위임받은 사무가 지나치게 많은 비중을 차지하고 있다. 이들 수많은 위임사무들이 시․군․자치구의 사무 자기결정권 약화로 이어지고 있다.

― 둘째, 중앙정부는 수많은 법령, 예규, 훈령 등을 수단으로 시․군․자치구의 사무수행과정에 깊숙이 관여하고 있다. 중앙․광역정부는 또한 합법성․합목적성 등에 대한 감사, 평가, 지도․감독 등을 수단으로 시․군․자치구를 적극적으로 감시․감독하고 있다. 뿐만 아니라 중앙․광역정부는 각종 보조금을 수단으로 시․군․자치구의 사무수행과정에 직․간접적으로 통제하고 있다. 이러한 시․군․자치구의 사무수행과정에 대한 중앙․광역정부의 다양한 관여․감시․통제 역시 사무 자기결정권 약화로 이어지고 있다.

― 따라서 자치사무에 대한 시․군․자치구의 위상제고를 위해 현 위임사무 중심체계를 고유사무 중심체계로 전환하는 개혁 노력이 요구된다. 또한 현 중앙․광역정부의 다양한 직․간접적 관여 대신에 주권자 관여확대를 통해 시․군․자치구 주권자인 주민에 의해 통제될 수 있게 하는 개혁이 기본적으로 요구된다.

― 특히, ‘중앙정부관여 대신 주권자관여확대’ 개혁은 수직적 정부간관계상의 효율성제고뿐만 아니라, 시․군․자치구의 민주성제고에 크게 기여할 것으로 기대된다.

◯ 자치입법 위상제고를 위해, 자치법규 제정권한범위의 ‘법령제한 대신 법률제한최소화’, ‘법률위임요구폐지’, ‘입법권독점체제 대신 입법권공유체제’ 등의 개혁이 적극적으로 요구된다.

― 자치입법의 위상문제는 시․군․자치구의 자치법규 제정권한의 문제이며, 그 원인은 현재 일차적으로 세 요인에서 비롯하고 있다. 그 하나가 자치법규 제정권한범위의 법령제한, 다른 하나는 자치입법의 법률위임요구규정, 또 다른 하나는   입법권 국회독점 등으로 규정할 수 있다.

― 첫째, 한국 지방정부의 자치법규제정권한은 법령의 범위 안에 제한하고 있을 뿐만 아니라, 조례제정대상 역시 지극히 제한하고 있다. 우선, 법령의 범위 안에서 자치법규제정권한의 제한은 중앙정부의 행정입법인 대통령령, 총리령, 부령 아래에 자치입법권을 설정한 것이다. 이러한 자치입법범위의 법령제한은 시․군․자치구뿐만 아니라 광역시․도의 모든 자치․행정작용이 중앙정부 예․종속되는 결과로 이어지고 있다. 뿐만 아니라, 지방자치에 관한 사항을 법률 및 법령이 지나치게 상세하게 규정하여, 조례제정대상을 지극히 제한하고 있다. 그르므로 자치입법권의 중앙정부행정입법 예․종속 문제의 완화․극복을 위해, 독일․스위스와 같이 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있도록 해야 한다. 더욱더 중요한 것은 현재 지극히 제한된 조례제정대상 범위를 크게 확대하는 것에 있다.

― 둘째, 현행 한국 지방자치법(제22조 단서)은 "주민의 권리제한․의무부과"와 관련한 사항은 법률의 위임이 있는 경우에 제한하여 자치법규 제정을 허용하고 있다. 이러한 법률위임요구규정은 아주 특별한 예외적 경우나 사안에 제한하여 자치입법을 허용한 원칙규정으로써, 본래적 취지는 자치입법행위를 지극히 제한하는 것에 있다. 그러므로 법률위임요구규정은 법령제한보다 더 강력한 자치입법제한 규정으로 이해할 수 있다. 이러한 성격의 법률위임요구원칙을 "주민의 권리제한․의무부과"에 적용한다는 것은 지방정부가 ‘자기지역의 공공질서유지기능(권리제한)’, 공공정책․사무에 소요되는 재원의 조달․충당기능‘ 등 실질적 자치기능을 완전히 포기하라고 선고한 것과 다르지 않다.

― 셋째, 한국에서 입법권은 완전한 국회독점체제(헌법 제40조)이다. 즉, 한국의 경우, 국회 입법행위를 주권자인 국민이나 지방정부가 직접적으로 통제할 수 있는 제도적 수단을 실질적으로 결여한 상태에 있다. 그러므로 국회 입법독점체제의 현 문제를 해결하지 않는 한, 지방정부의 자치법규 제정권한을 ‘법률의 범위 내로 상향 조정’한다고 하더라도, 자치입법권 확대․강화의 본래적 취지나 목적을 달성할 수 있는지는 미지수이다.

― 따라서 시․군․자치구의 자치입법 위상제고를 위해, 자치법규 제정권한범위의 ‘법률제한최소화’, ‘법률위임요구폐지’ 등은 물론이고, ‘입법권독점체제 폐지와 함께 입법권공유체제 확립’ 등의 개혁이 적극적으로 요구된다.

◯ 자치재정 위상제고를 위해, ‘이전세입 대신 자체세입 중심체제 확립’, ‘사무권한․재정부담 일치체제 확립’, ‘과세자주권강화․재정자치책임성체제 확립’ 등의 개혁이 절대적으로 요구된다.

― 자치재정의 위상문제는 시․군․자치구의 자치재정 자율성․책임성의 문제이며, 그 원인은 현재 일차적으로 네 요인에서 비롯하고 있다. 그 하나가 이전세입 중심체제, 다른 하나는 사무권한․재정부담 불일치체제, 또 다른 하나는 세율자기결정․재정자기책임 결여체제 등으로 규정할 수 있다.

― 첫째, 세입의 자율성 문제이다. 한국 시․군․자치구 세입은 중앙정부․광역시․도의 이전세입이 절대적 비중을 차지하고 있다. 그런데 이전세입이 절대적 비중을 차지한다는 것은 자치재정의 위상과 근간이 흔들리고 있다는 것과 그 맥을 같이하는 것이다. 이는 무엇보다 이전세입 비중이 크면 클수록 그에 비례해서, 세입 자율성이 제한되기 때문이다.

― 둘째, 세출의 자율성 문제이다. 시․군․자치구는 현재 중앙정부․광역시․도의 수많은 위임사무를 처리하고 있다. 이 위임사무 처리에 소요되는 재원은 그 사무위임기관 재원뿐만 아니라, 수탁기관인 시․군․자치구의 재원을 결합(매칭)하여 구성하고 있다. 따라서 위임사무가 많으면, 많을수록 그것에 비례해서 시․군․자치구의 자체재원 부담이 증가하게 되며, 이것이 결국 세출 자율성 제한으로 이어지게 된다. 또한 이전재원인 보조금지출과정에서 시․군․자치구가 중앙․광역정부의 통제를 받는 것은 말할 나위도 없다.

― 셋째, 과세자주권 제한의 문제이다. 시․군․자치구 과세자주권은 현재 지나치게 제한되어 있어, 그 존재 자체를 의심할 수준에 있다. 이는 각 지방정부가 자기사무 처리에 소요되는 재원의 조달․충족을 위해 필요한 스스로의 대안적 조치방안을 봉쇄하고 있는 것과 다를 바가 없다. 따라서 과세자주권 제한은 시․군․자치구의 자체세입 권능․지위를 크게 하락시키는 주요 요인이 되고 있다.

― 넷째, 재정자치책임성 결여문제이다. 재정자치기책임성 결여문제는 근본적으로 절대적 비중을 넘어서는 이전세입 중심의 세입구조, 지나치게 많은 위임사무 등에서 비롯하고 있다. 그런데 그 직접적 원인은 지방교부금의 안분에 있다. 현 지방교부세제도는 한편으로 재정력격차완화에 순기능적 역할을 하고 있지만, 다른 한편으로 지방정부의 재정책임성을 약화시키는 역기능적 문제를 내포하고 있다. 그 역기능적 문제의 핵심이 재정력역전변동이다. 즉, 지방교부금 배분이전의 재정력순위가 배분이후에 역으로 뒤바뀌게 된다는 것이다. 이러한 재정력순위가 역으로 바뀌는 상황이 매 회계연도 연이어 나타나면서, 상당수의 지방정부들은 자체세입확충에 소극적인 자세를 취하고 있다.

제2절 자치사무 위상 재정립방안

◯ 추락해 있는 현 시․군․자치구의 자치사무 위상제고․재정립을 위한 방안은 ‘2대 전략’, ‘4개 분야’로 요약할 수 있으며, 그 목표는 현 시․군․자치구의 규모에 상응하는 사무처리 결정권강화와 지역 스스로의 자기통제강화에 있다.

― 그 2대 전략은 ‘고유사무 중심 사무체계 강화’와 ‘중앙․광역정부 관여 대신 주권자 관여확대’에 있다. 여기서 ‘고유사무 중심 사무체계 강화’ 전략의 일차적 목적은 시․군․자치구의 사무처리 자기결정 대상․공간을 확대하는 것에 있다. 다음으로, ‘중앙․광역정부 관여 대신 주권자 관여확대’ 전략의 최우선적 목적은 시․군․자치구에 대한 중앙․광역정부 대표자․대리인에 의한 통제를 최소화하고, 대신에 주권자인 주민에 의한 직접통제를 더 강화하는 것에 있다. 이러한 대표자․대리인 중심의 현 통제방식을 주권자 중심의 통제방식 전환은 단지 수직적 정부간관계의 지방분권적 개선뿐만 아니라, 자치행정의 민주성․효율성 제고에도 순기능적 영향을 미칠 것으로 기대된다.

<그림 4-6> 자치사무 위상제고․재정립방안과 정책과제

― 4개 분야는 ‘규모에 상응한 자치사무신설’, ‘위임사무 감축․사무발굴권한확립’, ‘중앙․광역정부 관여최소화’, ‘주권자 관여확대’ 등이다. 이들 각 분야별 자치사무 위상제고․재정립방안들을 본 연구는 다음과 같이 구상하고 있다.

1. 규모에 상응한 자치사무 신설

◯ 시․군․자치구의 현 인구규모에 상응하는 자치사무권한 확보를 위해 일차적으로, 일상생활지원․안전․질서․교육 분야에서 고유사무의 확대가 요구된다.

― 시․자치구 규모의 60% 즉, 절반 규모를 조금 넘어서는 수준에 있는 독일 크라이스․슈타트는 일상생활지원 분야에서, 에너지, 주거․주택 등과 관련한 사무를 고유사무로 하고 있다. 또한 독일 크라이스․슈타트는 안전․질서 분야에서, 소방, 자치경찰 사무를 고유사무로 하고 있을 뿐만 아니라, 초․중고등학교 관련사항 역시 고유사무로 하고 있다.

― 시․자치구 규모의 1.2% 약100배나 그 규모가 작은 스위스의 게마인데 역시 에너지, 소방, 자치경찰, 공립 초․중등학교 관련사항을 고유사무로 하고 있다. 주거․주택 공급 관련사항을 주(Kanton)의 사무로 하고 있지만, 스위스의 주 규모는 한국 시․자치구 규모와 거의 동일한 규모이다. 따라서 인구규모의 맥락에서 접근하면, 주거․주택 공급 관련 사무를 시․군․자치구의 사무로 하는 것에 다른 의견이 있을 수 없다.

<표 4-4> 일상생활지원․교통․안전질서․교육 분야의 자치단체 고유사무 현황

구분	일상생활지원
	상․하수도	폐수․쓰레기처리	문화․스포츠	에너지	주거․주택
독일	◯	◯	◯	◯	◯
스위스	◯	◯	◯	◯	◯(주)
한국	◯	◯	◯	×	×
구분	교통		안전․질서		교육
	대중교통	도로(관할지역)	소방	자치경찰	학교교육
독일	◯	◯	◯	◯	◯
스위스	◯	◯	◯	◯	◯
한국	◯	◯	×	×	×

― 군 자치단체 역시 에너지, 주거․주택, 소방, 자치경찰, 공립 초․중고등학교 관련사항을 고유사무로 하는 것을 적극 검토할 수 있다. 한국의 군은 시․자치구에 비해 상대적으로 그 인구규모가 작지만, 독일의 58개 크라이스와 스위스의 8개 주는 인구 10만 이하이고, 특히 스위스의 5개 주는 인구 5만 이하이다. 이러한 독일 크라이스와 스위스 주에서는 에너지, 주거․주택, 소방, 자치경찰, 공립 초․중고등학교 관련 사항을 고유사무로 하고 있다. 따라서 이들 사무를 군 자치단체의 고유사무로 새로이 신설하는 것을 적극 검토해야 한다.

스위스 전체 주의 수는 26개이고, 8개 주는 전체의 30.7%로써, 규모가 아주 작은 예외적 사례 및 경우로 규정할 수 없다.

◯ 효율성제고의 차원에서 소방, 자치경찰, 공립 초․중고등학교, 주거․주택, 에너지 관련사항은 시․군․자치구의 고유사무로 하는 것이 바람직하다. 이들 관련사항을 고유사무로 해야 하는 당위적 논거는 <표 4-5>와 같다.

<표 4-5> 신설 고유사무의 성격․특성

구분	주민일상생활 안전․편의	규모경제기대효과	외부성(소비효용귀속)
소방	밀접	낮음	낮음
자치경찰	밀접	낮음	낮음
초․중고등학교	밀접	낮음	낮음
주거․주택	밀접	낮음	낮음
에너지	밀접	에너지원․활용 이견	낮음

― 첫째, 이들 사무는 모두 주민일상생활의 안전․편의와 밀접하게 관계하고 있다. 일상생활의 안전․편의와 관련한 사항은 주민 가장 가까이 있는 정치행정 계층 및 단위에서 이루어지는 것이 효율적이라는 것이 선행연구의 일반적 결론이다

― 둘째, 소방․자치경찰․학교 사무는 대표적인 노동집약적 공공서비스 분야들로써, 규모경제기대효과의 수준이 낮은 서비스들이다. 선행연구들(Katsuyama, 2003; Bisch, 2001)에 의하면, 규모경제기대효과가 낮은 성격의 공공서비스는 작은 규모의 정부에서 그것을 생산․공급하는 것이 더 효율적이라는 결론을 제시하고 있다. Katsuyama(2003)와 Bisch(2001)는 소방, 경찰, 교육, 문화 등은 대표적인 노동집약적 서비스로 분류하면서, 인구수 2만 이하의 지방정부에서 처리하는 것이 효율적이라는 결론을 도출하고 있다.

― 주거․주택 공급서비스는 노동집약적 서비스로 분류할 수 없지만, 규모경제기대효과를 낮은 서비스 분야로 분류하고 있다. 뿐만 아니라, 주거․주택 공급서비스는 독일이나 스위스에서 전통적 마을단위 사업인데, 이들 나라 뿐 아니라, 과거 한국의 경우에도 마을단위에서 주민들의 공동 작업에 의해 건설․공급된 사례는 여러 곳에서 찾을 수 있다.

― 에너지 생산․공급에 있어 규모경제기대효과는 무엇을 에너지원으로 하는가에 따라 차이가 있다는 것일 일반적 견해이다. 예를 들어서, 핵에너지 같은 경우 대부분의 국가에서 중앙정부 사무로 하고 있다. 반면, 수력․풍력․태양광 등 자연에너지원에서 생산하는 전기의 경우 오늘날 대부분 작은 지방정부의 규모에서 생산하고 있다. 또한 에너지의 활용차원에서 거대규모의 공장․산업시설용과 일반 가정용은 규모경제기대효과에서 차이가 있다. 즉, 거대공장․산업시설용 에너지는 규모경제효과가 높은 편이다. 그런데 에너지원이 다양화되어 있는 오늘날에 있어, 가정에 공급하기 위한 에너지생산시설을 거대화하고, 그 시설의 관리․유지 사항을 중앙․광역정부 사무로 귀속시킬 필요성이 낮다는 것이다.

― 셋째, 이들 사무는 모두 외부효과성이 낮다. 즉, 공공서비스의 소비효용성이 비용부담자에게 귀속되고, 비용을 부담하지 않은 사람에게도 소비의 효용가치가 발생하는 것이 낮다는 것이다. 따라서 시․군․자치구의 자치구역경계를 넘어서는 성격의 사무가 아니므로, 시․군․자치구의 고유사무로 하는 것이 바람직하다.

― 넷째, 소방, 자치경찰, 공립 초․중고등학교, 주거․주택, 에너지 등을 고유사무로 운영하면서 인구․공간․재정적 여건에 따른 단독 처리상의 애로가 나타날 수 있다. 그러한 단독․독립적 사무처리 문제는 연담자치단체간의 수평적 협력시스템이나 중앙․광역정부의 보완적 기능 등을 통해 극복 가능할 것이다. 스위스 게마인데에서 소방․공립학교 운영에 있어 연담자치단체간의 수평적 협력시스템을 자주 찾아볼 수 있다.

◯ 소방, 자치경찰, 공립 초․중고등학교, 주거․주택, 에너지 등을 시․군․자치구의 고유사무로 전환하기 위해 중앙정부․광역시․도로부터의 사무이양 및 특별지방행정기관 정비가 요구된다.

2. 위임사무 감축․사무발굴권한확립

◯ 시․군․자치구의 사무처리 자기결정 대상․공간 확대를 위해 요구되는 것이 ‘현 위임사무 감축’과 새로운 ‘사무의 발굴권한확립’이다.

― 하급행정기관이나 다를 바가 없는 시․군․자치구 현 위상의 직접적 원인은 중앙정부․광역시․도가 시․군․자치구에 위임한 사무가 지나치게 많은 것에 있다. 따라서 과다한 현 위임사무를 크게 감축하지 않은 상태에서, 시․군․자치구의 위상제고는 기대하기 어렵다.

― 시․군․자치구의 낮은 현 위상은 독립된 자치법인이면서도 자기가 할 일을 스스로 찾아서 할 수없는 구조에서 비롯하고 있다. 따라서 자기사무를 자기 스스로 찾아서 할 수 있을 때, 시․군․자치구의 위상제고를 기대할 수 있다.

◯ 위임사무의 감축은 무엇보다 기관위임사무를 폐지함과 동시에 자치사무, 법정수임사무 2개로 구분하는 이원적 사무구분체계로 전환하는 개혁을 필요로 한다.

― 시․군․자치구가 현재 중앙정부․광역시․도의 하급행정기관의 기능을 하도록 강제하고 있는 것이 기관위임사무이다. 따라서 시․군․자치구의 위상제고를 위해서 일차적 개혁이 이루어져야 하는 것이 기관위임사무의 폐지이다. 그 폐지방안은 다음과 같다. 첫째, 지역현지성이 높은 사무는 자치사무로 이관시키다. 둘째, 국유재산관리․가족관계등록사무 등 국가기능의 성격이 강한 사무이지만, 시․군․자치구가 처리하는 것이 더 효율적이고, 불가피한 사무는 법정수임사무로 전환 한다. 셋째, 명백한 국가적 사무이고, 중앙정부가 그 사무를 처리하는 것이 더 효율적인 사무는 중앙정부로 환원시킨다.

<그림 4-7> 시․군․자치구 사무구분체계 개선방향

― 단체위임사무는 현재 대부분이 지역특성을 고려하여 처리하는 것이 바람직한 사무들이다. 그래서 그 사무 처리의 방식이나 시기 등에 대한 결정을 시․군․자치구에 위임하고 있다. 따라서 특별한 예외적 경우를 제외한 대부분의 사무를 자치사무로 전환하는 것을 적극 검토할 수 있다.

― 법정수임사무는 시․군․자치구가 그 사무의 처리 방식과 관련한 사항을 자치법규로 제정할 수 있도록 하고, 사무 처리의 구체적 방법은 자신의 자치법규에 준해서 결정할 수 있게 하는 자기결정공간을 일정 수준 확보할 수 있도록 설계되어야 한다. 물론, 법정수임사무의 처리에 소요되는 비용은 그 사무를 위임한 중앙정부나 광역시․도가 부담한다는 것을 법률규정으로 명확히 해야 한다.

◯ 시․군․자치구가 자기지역에서 발생하는 문제를 스스로 찾아서 해결할 수 있게 하기 위해서는 사무의 발굴권한확립이 꼭 필요하다. 특히, 사무발굴권한확립을 위해서 절대적으로 요구되는 것이 보충성원칙(Subsidiaritätsprinzip)에 준한 사무배분체계의 제도적 보장이다.

― 보충성원칙에 준한 사무배분체계의 제도적 보장은 단지, 헌법이나 법률에 보충성원칙을 선언하는 것만으로는 부족하다.

― 실효성 있는 보충성원칙이 적용되기 위해서는 중앙정부․광역시․도의 주요 기능․ 사무 영역을 스위스와 같이 헌법에 각 정책영역별로 열거하여 규정하고, 그 외에 모든 사무에 대한 사항을 시․군․자치구의 권한으로 규정하는 방식이 요구된다.

3. 중앙․광역정부 관여최소화와 주권자 관여확대

◯ 중앙정부․광역시․도는 ‘사무 감사․평가’, ‘조직․인사 기준’ 등을 수단으로 시․군․자치구의 자치행정 전반에 관여하고 있다고 해도 지나치지 않다. 동시에 지나친 중앙․광역정부의 관여가 시․군․자치구의 위상저하로 이어지고 있다.

― 사무 감사 문제는 무엇보다 감사의 사전적․포괄적 성격에서 비롯하고 있다. 지방자치단체행정감사규정은 ‘시․군․자치구의 자치사무에 대해 중앙․광역정부가 사전적․포괄적 감사를 할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 사전적․포괄적 감사의 적극적 허용규정이 시․군․자치구의 자율성을 심각하게 제한하고, 위상을 크게 저하시키고 있다.

예를 들어서, 지방자치단체행정감사규정 제7조 제3항 "행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 ..... 지방자치단체의 자치사무 처리가 법령을 위반하였거나 위반한 것으로 의심할 만한 상당한 이유가 있으면 그 사무를 감사대상으로 특정하여 미리 감사일정 등을 해당 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다."라고 규정하고 있다.

― 사무 평가 문제는 특히 ‘국가위임사무와 연동’되어, 시․군․자치구의 자치권을 침해하고 있다. 정부업무평가기본법 제21조에서 지방자치단체장이 위임받아 처리하는 국가사무, 국고보조사업, 그 밖의 국가 주요시책에 대해 행정안전부장관이 관계중앙행정기관의 장과 합동으로 평가할 수 있도록 하고 있다.

― 조직․인사 기준 문제는 시․군․자치구 조직․인사의 기준을 지나치게 상세하게 규정하고 있는 것에서 비롯하고 있다. 지방자치단체행정기구․정원기준규정은 지방정부의 인건비, 조직, 부단체장, 보조기관, 정원, 직급 등을 과다 상세하게 규정하고 있다. 이러한 조직․인사에 대한 과다 상세규정들이 지방정부 조직의 극심한 자율성제한으로 이어지고 있다.

◯ ‘사무 감사․평가’, ‘조직․인사 기준’ 등을 수단으로 한 중앙정부․광역시․도의 지나친 관여를 최소화하기 위한 방안은 다음과 같다.

― 첫째, 감사의 현 문제는 사전적․포괄적 성격에서 비롯하고 있다. 그러므로 특별한 문제가 발생한 경우에 감사가 실시되는 사후적․제한적 감사로 그 시스템을 바꾸는 개혁이 요구된다.

― 둘째, 사무 평가 문제는 특히 ‘국가위임사무와 연동’되어 나타나고 있다. 따라서 시․군․자치구의 기관위임사무를 폐지하는 것이 그 대안이다.

― 셋째, 조직․인사 문제는 시․군․자치구 조직․인사의 기준을 지나치게 상세하게 규정하는 것이 핵심이다. 따라서 시․군․자치구 조직․인사의 기준을 대강․큰 틀만을 제시하는 것에 그쳐야 한다.

◯ 시․군․자치구의 자치행정에 대한 중앙․광역정부 관여를 최소화함과 동시에 병행되어야 할 것이 주권자인 주민의 시․군․자치구 자치행정 관여확대이다.

― 대표자․대리인 중심의 현 통제방식을 주권자 중심의 통제방식 전환은 단지 수직적 정부간관계의 지방분권적 개선뿐만 아니라, 자치행정의 민주성․효율성 제고에도 순기능적 영향을 미칠 것으로 기대된다.

― 주권자의 시․군․자치구 자치행정 관여확대는 주민참여확대, 주민감사제도내실화 등이 그 대안이 될 수 있다.

그 구체적 사항은 본 연구의 제4장 제5절에서 다루고 있다.

제3절 자치입법 위상 재정립방안

◯ 시․군․자치구의 자치권은 그 존치 자체가 의심스러울 정도로 낮은 수준에 있다. 이렇게 낮은 자치권수준의 근본적 원인은 지극히 취약한 자치법규제정의 범위․대상 등 자치입법의 위상에서 비롯하고 있다.

◯ 시․군․자치구의 자치입법 위상제고를 위해 일차적으로는 자치권제한법률 최소화와 함께 현 법률위임요구규정의 폐지가 요구된다. 또한 현재 국회가 독점하고 있는 입법권을 국민과 공유하는 시스템으로의 전환이 필요하다. 동시에 국회․중앙정부입법과정과 광역의회 자치법규제정과정에 지방정부가 참여할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 이러한 자치입법 위상제고 및 재정립방안과 그 주요 정책과제를 요약하면 <그림 4-8>과 같다.

<그림 4-8> 자치입법 위상제고․재정립방안과 정책과제

1. 자치권제한법률 최소화

◯ 시․군․자치구의 자치입법 위상제고를 위해 일차적으로 자치권제한법률 최소화개혁이 요구된다. 본 개혁은 다음의 두 가지 사항을 포함하고 있다. 그 하나는 시․군․자치구의 조례가 ‘법률의 범위 안’에서 제정될 수 있도록 하는 것이다. 다른 하나는 법률로써 자치권을 제한하는 사항들을 최소화하여, 시․군․자치구가 스스로 조례를 제정할 수 있는 대상을 확대하는 것에 있다.

◯ 우선, 법률의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있도록 해야 한다.

― 한국 지방정부의 자치입법권이 그 존치여부 조차 의심스러울 정도 낮은 것은 자치법규제정권한을 법령의 범위 안에 제한하고 있는 것에서 비롯하고 있다. 따라서 일차적 과제는 자치법규제정 범위를 법령 범위 내에 제한하고 있는 현 법령우위원칙을 폐지하고, 대신 ‘법률의 범위 안’에서 시․군․자치구가 조례를 제정할 수 있도록 하는 헌법개정․개혁이 요구된다.

― 현행 헌법 및 지방자치법 규정은 자치법규제정권한을 중앙정부의 행정입법인 대통령령, 총리령, 부령 아래에 설정하고 있다. 시․군․자치구뿐만 아니라 광역시․도의 모든 자치입법행위가 중앙정부 행정입법 예․종속되는 결과로 이어지고 있다.

― 현 법령우위원칙은 또한 지방자치법 제172조의 재의․제소 규정과 결합하면서, 시․군․자치구의회 자치입법권을 제로(zero)상태로 무력화시키고 있다.

◯ 다음으로, 법률로써 자치권을 제한하는 사항들을 최소화하여, 시․군․자치구가 스스로 조례를 제정할 수 있는 대상을 확대하는 것에 있다.

― 조례제정권한을 ‘법률의 범위 안’으로 확대 한다고 해도, 여전히 조례제정권한은 중앙정부에 의해 크게 제한될 수 있다. 이는 다름이 아니라, 법률에서 지방자치에 관한 사항을 아주 구체적이고 상세하게 규정을 하게 되면, 시․군․자치구의 자치입법권은 현재와 동일한 수준으로 여전히 제한될 수 있다.

― 그 대안이 될 수 있는 것은 중앙정부의 전속 입법대상을 특정 분야에 제한하고, 동시에 지방자치관련 사항에 대해 중앙정부는 원칙입법(Grundsatzgesetzgebung)에 그 권한을 제한하는 것이다.

2. 법률위임요구규정 폐지

◯ 주민에게 의무부과․권리제한과 관련한 사항은 시․군․자치구가 자치기관으로서 기능을 수행하기 위해 가장 기본적으로 요구되는 필수사항이다. 그러므로 법률위임요구규정을 수단으로 지나치게 자치법규제정권을 제한하는 것은 시․군․자치구가 자치행위를 하지 말라는 것과 다름 아니다.

― 법률위임요구규정은 본래 자치법규제정권한을 아주 예외적으로 인정하기 위한 제도이다. 즉, 주민의 권리제한이나, 의무부과에 관한 사항은 중앙정부가 시․군․자치구에게 극히 예외적 경우에 한하여 자치법규제정권을 인정하겠다는 것이다. 그러므로 현행 지방자치법 제22조 단서규정은 강력하게 자치법규제정권한을 제한하고 있는 것으로 이해할 수 있다.

― 그런데 주민의 권리제한에 관한 사항은 시․군․자치구가 자기지역 내에서 공공질서유지․확보를 위해 꼭 필요한 부분이다.

― 주민의 의무부과에 관한 사항 역시 시․군․자치구가 자기지역의 공익실현을 위한 각종 정책․사무에 소요되는 재원을 스스로 조달․충당하기 위해 없어서는 안 되는 필수적 요소이다.

― 그런데 이 두 사항과 관련한 자치법규제정권한을 법률위임요구규정으로 지극히 제한적으로 통제하는 것은 시․군․자치구가 지방자치를 포기하라고 강요하는 것과 다를 바가 없다. 따라서 현행 지방자치법 제22조 단서의 "주민의 권리제한․의무부과"관련 법률위임요구규정은 폐지되어야, 시․군․자치구 자치입법의 기본적 위상이 확립될 수 있다.

◯ 자치법규 실효성 제고를 위해 자치법규위반의 처벌에 대한 자치입법권 강화가 요구된다. 즉, 시․군․자치구가 조례로써 형벌, 과태료 등 자치법규위반의 처벌에 관한 사항을 규정할 수 있도록 해야 한다.

― 현행 지방자치법은 제27조에서, 자치법규위반에 대해 과태료부과에 관한 사항만 조례로써 정할 수 있도록 하고 있다. 또한 과태료 역시 그 부과 금액의 상한선을 1천만원 이내로 제한하고 있다.

― 자치법규위반에 대한 시․군․자치구의 형벌부과는 지방자치법 제22조 단서의 벌칙제정 법률위임요구규정에 의해 실질적으로 허용하고 있지 않다.

― 이러한 자치법규위반에 대한 자치입법권의 지나친 제한이 자치법규 실효성 자치제를 크게 침해하고 있을 뿐만 아니라, 시․군․자치구 자치입법위상 저하의 또 하나의 주요한 원인이 되고 있다. 따라서 시․군․자치구 자치법규의 실효성과 자치입법위상의 제고를 위해 시․군․자치구가 과태료뿐만 아니라, 형벌부과와 관련한 자치법규를 제정할 수 있도록 해야 한다.

◯ 독일은 자치법규위반에 대해 지방자치단체가 조례로써 형벌부과 규정을 제정할 수 있도록 하고 있다.

― 이는 죄형법정주의에 대한 연방헌법재판소(Bundesverfassungsgericht)의 견해 및 판결에 기초하고 있다.

― 독일 연방헌법재판소는 연방헌법 제103조 제2항에서 규정하고 있는 죄형법정주의 규정에서 ‘법률(gesetzlich)의 범위에 대한 해석’을 ‘게마인데의 조례’도 포함하고 있다(BVerfGE 32 346, 361). 따라서 독일의 게마인데, 크라이스, 슈타트 등은 조례위반 사항에 대한 형벌부과의 조례를 제정할 수 있다.

연방헌법 제103조 제2항은 "Eine Tat kann nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde."라고 규정하고 있다.

3. 국민 입법권공유 확립

◯ 한국 헌법 제1조의 민주․공화의 이념적 가치와 국민주권을 실질적으로 구현하기 위해 국민의 입법권공유가 요구된다.

― 한국은 헌법 제40조의 규정에 의해, 입법권의 국회독점체제를 유지하고 있다. 물론, 대의민주제를 근간으로 하고 있는 한국에서 국민대표기관으로서 국회 입법권독점은 형식적 의미에서 정당화될 수 있다. 그러나 입법과정의 실재에서 국회의원들은 국민의 권익을 대표하는 기능보다 그들 소속정당의 이해․이익을 대표하기 위해 더 노력하고 있다는 것은 학계의 일반적 견해이다.

― 국회의 이러한 국민 대표기능한계를 보완하기 위해 국민의 입법권공유가 요구된다. 그리고 국민의 입법권공유체제 확립은 ‘내실 있는 국민발안, 국민투표’ 등의 제도 도입에서 찾을 수 있다.

◯ 국민발안은 한국의 현 대의민주제 시스템 하에서 나타나는 입법공백에 대한 주권자의 보완권한 확립을 위해 필요하고, 국민투표는 대의민주제 하에서 발생하는 입법모순에 대한 주권자의 거부권한 확립을 위해 필요하다.

<그림 4-9> 국민발안․국민투표의 의의

◯ 입법기관인 국회를 지방정부가 견제할 수 있는 지역대표형 상원과 같은 기관을 결여하고 있는 현 상황에서, 국민발안, 국민투표와 같은 제도를 통한 입법통제는 지방분권적 정부간관계의 확립과 그 유지를 위해서도 역시 필요한 제도이다.

4. 지방정부 입법권공유

◯ 국회의 입법과정과 광역시․도의 자치입법과정, 중앙정부 행정입법과정에 시․군․자치구의 관여 및 참여가 요구된다.

― 이는 수직적 정부간관계의 맥락에서는 국민과 가장 가까이 있는 지방정부의 의견을 존중함으로써, 보충성원칙에 충실하고자하는 것이며, 행정이념의 맥락에서는 현지성 존중을 통한 자치행정 효율성 제고에 있다.

― 현실 정치행정과정의 측면에서는 무엇보다 국회가 정하는 법률과 광역시․도가 정하는 자치법규, 중앙정부의 각종 시행령들이 시․군․자치구의 자치행정에 영향을 미치기 때문이다.

― 시․군․자치구의 자치법규제정권한이 ‘법률의 범위 안’으로 확대되고, 시․군․자치구의 사무구분을 자치사무․법정수임사무 이원적 체계로 전환한 이후에도, 광역자치법규, 중앙정부 법령들은 시․군․자치구의 자치행정에 영향을 미칠 것으로 예상된다.

◯ 국회 입법과정에 대한 시․군․자치구의 관여 방안은 자치행정에 영향을 미치는 사항에 대해 시․군․자치구가 의견제시를 할 수 있도록 제도화 하는 것에 있다.

― 또한 국회는 시․군․자치구의 의견에 대해 구체적 이유를 설명하여, 의견제시 기관에 그 반영여부의 답변을 의무화하는 것에 있다.

◯ 광역자치입법․중앙정부 행정입법과정에 대한 시․군․자치구의 관여 방안 역시  시․군․자치구나 그 협의체, 또는 대표자들이 입법청구와 의견제시를 할 수 있도록 제도화하는 것에 있다.

제4절 자치재정 위상 재정립방안

◯ 시․군․자치구의 현 자치재정 위상문제는 한편으로 세입․세출의 낮은 자율성 수준, 다른 한편으로 자치재정책임성의 결여 등에서 비롯하고 있다.

― 세입․세출의 낮은 자율성 문제는 일차적으로 이전세입 중심의 시․군․자치구의 예산, 시․군․자치구 세출예산 운영의 높은 경직성 등이 주된 원인이다.

― 시․군․자치구의 현 재정책임성 결여문제는 무엇보다 과세자주권의 지극한 제한, 지방재정조정과정에서 나타나는 불합리한 재정력 역전변동 및 자체세입확충의 동기 저하 등에서 출발하고 있다.

― 이들 자치재정 위상문제 해결을 위한 대안적 방안 및 정책과제를 요약하면, <그림 4-10>과 같다.

<그림 4-10> 자치재정 위상제고․재정립방안과 정책과제

◯ 시․군․자치구의 자치재정 위상제고를 위해서는 ‘자체 세입예산 확대’, ‘세출예산 자율성 강화’, ‘과세자주권 확대’, ‘지방재정조정제도 개선’ 등의 대안적 개혁이 요구된다.

― ‘자체 세입예산 확대’를 위해, 세원이양 그리고 세원이양과 병행한 세원공유시스템의 일부 도입 등의 제도개선 정책이 필요하다.

― ‘세출예산 자율성 강화’를 위해, 위임사무 감축, 국고보조사업 개편 등과 관련한 제도의 개선이 주요 정책과제이다.

― ‘과세자주권 확대’를 위해, 일차적으로 과세표준․시가표준 등을 시․군․자치구가 스스로 결정할 수 있도록 해야 한다. 또한 세율제도개선과 함께 시․군․자치구 조세에 대한 세율결정권을 보장해야한다.

― ‘지방재정조정제도 개선’ 개혁에 재정력 우선순위유지 조정, 수평적 재정조정 강화 등을 포함시켜야 할 것이다.

1. 자체 세입예산 확대

◯ 시․군․자치구의 ‘자체 세입예산 확대’를 위해, 일차적으로 중앙정부세원의 시․군․자치구 이양이 요구된다. 동시에 세원이양에 따른 시․군․자치구간의 세원격차 완화를 위해 세원이양과 병행한 세원공유시스템의 도입을 그 대안으로 검토할 수 있다.

◯ 시․군․자치구의 자체세입예산 규모는 독일의 크라이스․슈타트, 스위스의 게마인데 비해 크게 작은 수준이다.

― 한국 시․군․자치구는 전체세입의 7.4%이다. 이는 독일 크라이스․슈타트 자체세입 13.9%의 겨우 절반 수준이고, 스위스 게마인데 자체세입 23.2%의 1/3에도 못 미치는 아주 낮은 수준이다.

― 따라서 시․군․자치구의 자체세입예산규모는 크게 확대되어야하며, 자체세입확대를 위해 적극적인 세원이양이 이루어져야한다.

<그림 4-11> 독일․스위스에 대한 시․군․자치구의 상대적 자체세입예산 규모

◯ 세원이양은 ‘국세의 시․군․자치구 이양’이 요구되며, 현 지방소득세의 확대와 양도소득세, 주세, 농어촌특별세 등을 그 이양대상으로 검토할 수 있다.

◯ 지방소득세의 확대이다. 지방소득세 확대를 수단으로 한 국세의 시․군 이양은 ‘지방소득세입 일부재원의 지방정부간 공동세화’를 병행하여 추진하는 것을 구상할 수 있다.

― 첫째, 독일과 스위스에서도 지방소득세는 <표 4-6>에서와 같은 형태로 존치하고 있다. 독일은 공동세원의 형태로 그리고 스위스는 게마인데 소득세라는 단독세의 형태로 지방소득세를 설치하고 있다.

― 둘째, 지방소득세확대는 한국에서 오랫동안 국세지방이양 정책대안으로 논의되어 왔다. 그런데 2018년 이래, 지방소득세확대는 정책추진과정에서 그 벽을 마주하고 있다. 정책추진과정에서 발생한 장애 논거의 핵심은 지방소득세확대에 따른 지방정부간의 재정격차이다.

― 셋째, 지방정부간의 재정격차문제는 지방소득세입의 일부를 공동세원으로 하고, 공동세원의 지역별 안분은 독일 부가가치세의 안분방식을 응용하는 방안을 구상할 수 있다. 독일 부가가치세 안분방식을 응용할 경우, 지방소득세확대에 따른 지방정부간 재정격차의 역기능적 문제를 상당부분 해결할 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 지방소비세 확대를 통한 시․군 자체세입확대를 새로운 관점과 차원에서 논의해야 한다.

<표 4-6> 세원이양 대상과 한국․독일․스위스 세원분포비교

세원	한국			독일			스위스
	중앙	광역	시․군 자치구	연방	주	게마 인데	연방	주	게마 인데
소득세	◯			42.5%	42.5%	15%	◯	◯	◯
양도소득세	◯			42.5%	42.5%	15%		부동산분양도소득세	부동산분양도소득세
주세	◯			◯	맥주	주류소매허가	◯
농어촌특별세	◯

◯ 양도소득세의 시․군․자치구 이양이다. 양도소득세 지방이양 대상은 우선 ‘부동산거래분’에 있다. 세원이양과 함께 병행되어야 개선되어야 할 제도적 개선 사항은 ‘양도소득세의 납세지역’이다. 즉, 양도소득세의 납세지역을 ’현 부동산소유자 거주지에서 부동산소재지’로 변경하는 제도적 개선이 필요하다. 부동산거래분 양도소득세를 지방세로 이양해야한다는 논거는 다음과 같다.

― 첫째, 부동산분 양도소득세는 독일과 스위스에서도 지방세로 하고 있다. 독일은 양도소득세를 공동세원의 형태로 지방세원으로 확보하고 있다. 스위스는 주(Kanton) 양도소득세, 게마인데 양도소득세를 각각 설치하고 있다.

― 둘째, 양도소득 발생을 견인한 주체는 지방정부이다. 즉, 양도소득은 지역개발이익이 반영되어 발생한 소득(양도차익)이므로, 지역개발의 주체인 지방정부가 그 이익의 일부를 환수하여, 다시 지역발전에 재투자하는 것은 당연한 것이다.

― 셋째, 양도소득세는 지방세원칙에 부합하는 세목이다(하능식․김재훈․주만수, 2015). 지방세원칙 중, 양도소득세는 지역정착성과 지역편익성 수준이 높다. 비록 세수의 보편성과 안정성이 낮지만, 양도소득세의 납세지를 부동산소재지로 변경하고, 세율체계의 단순화를 통해 세수의 수도권집중 현상의 역기능현상을 막을 수 있다.

현재 양도소득세는 부동산소유주의 거주지에 납부하고 있다.

― 넷째, 조세관리․운용의 효율성제고이다. 우리나라 부동산관련 세목은 취득시의 취득세, 보유시의 재산세, 매도시의 양도소득세 등이다. 그런데 여기서 양도소득세만 국세이다. 특히, 취득세와 양도소득세는 동일한 부동산거래를 두고, 매수․매도자에게 부과하는 조세이므로, 지방으로 이양하여 조세관리․운용의 효율성을 제고해야 한다는 것이다.

― 다섯째, 양도소득세의 부동산 투기억제 정책세제로서의 기능이 현재 그리고 미래에도 특별히 요구되지 않는다. 국세로서 양도소득세는 그간 부동산투기억제를 위한 정책세제로서의 기능적 역할이 중요했다. 그런데 향후 과거와 같은 수준의 부동산투기가 나타날 가능성이 낮다는 것이 일반적 견해이다. 따라서 더 이상 중앙정부의 부동산투기억제 정책세제로서 양도소득세를 존치할 이유가 크지 않다.

◯ 주세의 시․군․자치구 이양이다. 주세의 지방이양은 ‘주세 과세대상을 현 주류생산지원칙에서, 주류소비지원칙으로 전환’을 전제로 한 개혁을 구상할 수 있다. 특히, 주세의 지방이양은 지방분권 및 지역균형발전의 취지에 크게 부합하는 세원이양정책으로 규정할 수 있다. 주세 지방이양 논거는 다음과 같다(김대영, 2018).

― 첫째, 현 재산과세 중심의 지방세수 구조개선을 통한 지방분권적 정부간세원배분체계의 확립이다. 현재 지방세는 재산세, 취득세, 등록․면허세(등록분), 자동차세(소유분), 지역자원시설세(특정부동산분), 주민세(재산분) 등 재산과세 중심이다. 지방정부의 소비과제는 지방소비세, 담배소비세, 레저세 자동차세(주행분) 등에 불과하다. 이는 중앙정부의 소비과세인 부가가치세, 개별소비세, 주세, 관세, 교통․에너지․환경세, 교육세, 농어촌특별세(개별소비세․관세 감면분) 등에 비하면, 지방소비과제는 크게 작다고 볼 수 있다. 이러한 재산과세 중심의 지방세는 세수의 신장성과 탄력성에 문제가 있다는 것이 일반적 견해이다. 따라서 지방세에서 소비과세 확대와 함께 지방분권적 정부간세원배분체계의 강화방안으로써 주세지방이양이 제시되고 있다.

― 둘째, 주세는 지방세원칙에 부합하는 세목이다. 주세는 지방세원칙으로서 보편성 충족도가 높아 지방세로서 적합성이 높다. 즉, 주류 소비행위는 각 지역마다 보편적으로 발생하여, 세원의 보편성 수준이 높다는 것이다.

― 셋째, 주세수입은 실질적으로 지방재원으로 배분되고 있다. 주세수입 전액은 현재 지역발전특별회계 재원으로 사용되고 있다. 그러므로 주세는 그 사용․지출의 차원에서, 지방재원의 성격으로 보아야한다. 동시에 주세의 과세주체 변경 즉, 주세 지방이양으로 인한 중앙정부 재원손실은 실질적으로 나타나지 않는다.

― 넷째, 주세 지방이양은 보통교부세 감소에 영향을 미치지 않는다. 주세는 지방교부세 재원의 세목에 포함하고 있지 않다. 따라서 주세 지방이양은 지방재정확충효과를 높일 수 있다. 뿐만 아니라, 주세 지방이양은 지역발전특별회계를 수단으로 중앙정부가 지역발전정책을 독점하는 중앙집권적 정치․행정에서 탈피할 수 있게 하는 효과를 기대할 수 있다. 특히, 지방분권과 균형발전 양 정책이 상호 충돌하지 않고, 양 정책영역간의 정책갈등을 최소화한 상태에서, 지방분권화와 균형발전 정책을 실천할 수 있는 대안이 될 수 있다.

― 다섯째, 주세 지방이양은 지방재정확충효과를 크게 높일 수 있다. 지방정부로 주세의 과세주체 전환은 우선, 지역 전통산업으로서 주류업육성과 그것으로 인한 지방재정확충효과를 기대할 수 있다. 또한 주세 과세주체의 지방정부 전환은 지방정부 축제 등과 연계한 지방재정확충효과 역시 기대할 수 있을 것이다.

― 여섯째, 각 지역간세수격차를 개선하는 방안 모색이 가능하다. 국내 제조분 주세의 지역별 편차는 크다. 즉, 충북, 경기, 강원 3개 시․도의 주세신고액이 주세총액의 64.0%를 차지하고 있고, 여기에 경남, 전북, 광주를 합한 6개 시․도의 주세신고액이 주세총액의 88.2%를 차지하고 있다. 그러므로 주세 과세주체의 지방정부 전환을 세수격차 차원의 우려와 문제 제기가 있다. 그런데 주세 과세대상을 주류생산지원칙에서, 주류소비지원칙으로 전환하게 되면, 각 지역별 주세세입격차 문제를 완화․해결할 수 있다.

― 따라서 과세대상의 소비지원칙 적용을 전제로 한, 주세지방이양은 지방정부 자주재원확충, 과세자주권확대는 물론, 재산과세 중심의 지방세수구조의 개선, 지방분권․균형발전정책간의 친숙병행, 주류산업육성 및 주세세입확대 등 여러 긍정적인 정점요소를 찾을 수 있다. 뿐만 아니라, 지방교부세 감소가 없음으로 인해 세원이양의 효과가 크고, 주세지방이양이 중앙정부 재정지출에 영향을 미치지 않음으로써 중앙정부가 주세의 지방세화를 적극적으로 반대할 명분이 적다.

― 특히, 주세의 지방이양은 비수도권지역 세입효과비중이 지방이양 논의 대상 세목 중 가장 크다. 주세지방이양에 따른 비수도권지역 주세세수는 전체의 약70%로 절대적 비중을 차지하고 있다. 따라서 지역균형발전 차원에서, 주세 과세주체를 지방정부로 전환하는 것을 적극 검토해야 한다.

◯ 농어촌특별세의 지방이양 논거이다(하능식․김재훈․주만수, 2015).

― 첫째, 농어촌특별세는 국세이면서, 과세대상범위에 지방세를 포함하여, 지방정부의 과세자주권을 침해하고 있다. 농어촌특별세는 다른 세목의 세액 또는 감면세액에 대해 부과하는 국세이다. 그런데 과세대상범위에 국세뿐만 아니라, 지방세를 포함하여 설정하고 있다. 농어촌특별세의 과세범위에 포함된 지방세는 취득세 감면세액, 등록면허세 감면세액, 취득세액, 레저세액 등이다.

― 둘째, 농어촌특별세는 1994년부터 10년간 한시적 목적세로 도입된 것이다. 농어촌특별세는 1994년 우루과이라운드 등 농수산물시장개방 확대에 따른 농어업 피해․손실보전을 일차적 목적으로 하고, 농어업구조개선 등의 장기적 경쟁력강화 목적에서 설치되었다. 이후 농업관련 다자간의 자유무역협정이 이루어지면서, 농어촌특별세 과세시한을 2차에 걸쳐 2024년까지 현재는 연장되어 있는 상태이다.

― 셋째, 농어촌특별세를 장기간 연장․유지할 필요성이 있다면, 농어촌특별세의 지방세분을 지방정부로 이양하고, 지방정부가 농어업구조개선 및 경쟁력강화의 정책기능을 수행할 수 있게 해야 한다. 이를 통해 지방정부의 과세자주권을 회복할 수 있는 방안이 마련되어야 해야 한다.

◯ 세수금액을 2017년을 기준으로, 국세의 지방이양에 따른 비수도권지역 재정수입 효과가 가장 큰 세목은 역시 부동산거래분 양도소득세 9조3,460억원이다. 그 다음으로 비수도권지역 재정수입 효과가 큰 세목이 주세 2조860억원이고, 취득‧등록면허세분 농어촌특별세 1조4630억원 등의 순서이다. 그러나 종합부동산세분과 레저세분 농어촌특별세 등의 지방이양에 따른 비수도권지역 재정수입 효과는 미미한 것으로 파악된다.

2. 세출예산 자율성 강화

◯ 시․군․자치구의 ‘세출예산 자율성 강화’를 위해, 위임사무 감축, 국고보조사업 개편 등의 제도개선이 요구된다.

― 위임사무는 시․군․자치구의 세출예산 자율성 제한의 원인이다. 시․군․자치구는 현재 중앙정부뿐만 아니라, 광역시․도의 많은 위임사무를 처리하고 있다. 이 위임사무 처리에 소요되는 재원은 그 사무를 위임한 중앙정부․광역시․도의 재원뿐만 아니라, 수탁기관인 시․군․자치구의 재원을 매칭 하여 구성하고 있다. 그 결과 위임사무는 시․군․자치구 세출예산의 자율성 제한으로 이어지고 있다. 따라서 시․군․자치구 세출예산의 자율성 강화를 위해 위임사무의 감축개혁이 요구된다.

위임사무 감축을 위한 기관위임사무폐지, 사무구분체계개선, 사무이양 등의 대안은 본 연구의 제4장 제2절에서 이미 다루었으므로 여기서는 생략하였다.

― 국고보조사업 역시 시․군․자치구의 재원을 매칭 하여 실시되고 있으며, 동시에 시․군․자치구 세출예산의 자율성 제한하고 있다. 따라서 세출예산의 자율성 강화를 위해 현재 시․군․자치구에서 실시되고 있는 국고보조사업의 적극적인 개편이 필요하다.

◯ 국고보조사업은 크게 두 차원에서 그 개혁이 요구된다. 그 하나가 ‘사업자체의 정비’이고, 다른 하나는 ‘보조율체계의 개선’이다.

― 국고보조사업 중 정비되어야할 대표적인 대상은 생계급여, 의료급여, 기초연금, 주거급여, 영유아보육료, 아동수당 등 기초복지 부분이다. 이들 사업은 지방비를 매칭하여 운영되고 있으며, 경남의 경우 시․군 매칭비율은 약60%이다.

<표 4-7> 2017년 기초복지 국고보조사업 경남지역 부담금액(단위: 백만원)

구분	계		도비		시․군비
합계	금액	비율(%)	금액	비율(%)	금액	비율(%)
	450,733	100	184,478	40.9	266,255	59.1
생계급여	44,257		24,820		19,437
의료급여	93,040		67,693		25,346
기초연금	171,920		31,356		140,564
주거급여	9,480		5,442		4,038
영유아보육료	97,477		41,343		56,134
아동수당	34,560		13,824		20,736

자료 : 경상남도 2017년도 예산개요. 자체정리.

― ‘보조율체계의 개선’은 다음과 같은 세 가지 방안을 구상할 수 있다(안권욱, 2018: 29~34). 첫째, 단위사업 기준보조율을 법령에 직접 명시하는 것이다. 현재 국고보조사업 전체금액의 약25%는 기획재정부가 자의적으로 결정하고 있다. 둘째, 동일 유형사업에 대한 동일 보조율의 적용하는 대안이 마련되어야 한다. 셋째, 국가책임․지방자치단체선택불가사업들은 중앙정부로 환원하거나, 그것이 용이하지 않은 경우 모든 단위사업의 국고보조율을 100%로 상향조정해야 한다.

3. 과세자주권 확대

◯ ‘과세자주권 확대’를 위해, 일차적으로 과세표준․시가표준 등을 시․군․자치구가 스스로 결정할 수 있도록 해야 한다. 또한 세율제도개선과 함께 시․군․자치구 조세에 대한 세율결정권을 보장해야한다.

1) 과세표준․시가표준 결정권의 지방정부이양

◯ 현행 법정(지방세법) 과세표준․시가표준 결정방식을, 조례 결정방식으로 전환해야한다.

― 현행 지방세법상 지방소득세․지방소비세․담배소비세 등과 같은 소득․소비세는 지방세법에서 정한 과세표준을 그대로 적용하기 때문에, 지방정부에서 과세표준을 결정하거나 시가표준액의 조정을 통한 과세표준에 대한 결정권한이 없다.

― 그러므로 지방정부의 과세자주권을 강화하기 위해서는 현행 지방세법에 의한 법정 과세표준 결정방식을 지방정부의 조례에 의한 과세표준 결정방식으로 전환해야 한다.

<표 4-8> 지방소득․소비세의 과세표준 결정방식의 개선방안

현행 과세표준 결정방식	⇨	개선방안
법정(지방세법) 과세표준 방식		조례 과세표준 결정

◯ 현행 지방세법상 시가표준액은 부동산관련 지방세의 과세표준에 적용․활용되고 있다. 그런데 주택과 토지는 국토교통부장관이 결정한 공시가격이나 표준지공시지가를 그대로 준용함으로써 지방자치단체의 과세자주권을 인정하고 있지 않다. 또한 비주거용 건축물과 기타 차량․기계․장비․선박․항공기 등의 시가표준액은 시장․군수․구청장이 행정자치부장관이 정한 기준에 따라 산정한 후에 도지사․특별시장․광역시장 등 광역자치단체장의 승인을 얻어서 결정한다. 따라서 지방자치단체의 시가표준액 결정권은 극히 제한되어 있는 상태이다.

◯ 지방정부의 극히 제한된 시가표준액 결정권한의 확대를 통한 지방정부의 과세자주권의 확립을 위해서는 우선 주택이나 토지의 공시가격이나 표준지공시가격 또는 표준지공시지가에 대한 결정권한을 국토교통부장관에서 지방정부로 이양해야한다. 동시에 이들 시가표준액을 지방정부의 조례로 정할 수 있도록 해야 한다.

◯ 또한 비주거용 건축물이나 차량․기계․장비․선박․항공기 등의 시가표준액 산출의 기준뿐만 아니라, 그 최종적 시사표준액의 결정권을 지방정부로 이양해야한다. 동시에 지방정부의 이러한 결정권한에 대한 통제는 의회와 납세자인 주민에 의해 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.

<표 4-9> 시가표준액 결정의 개선방안

구 분		시가표준액 결정의 기준	시가표준액 결정권자
주택	공동주택	공시가격	자치단체장, 조례
	단독주택	표준지공시가격	자치단체장, 조례
토지		표준지공시지가	자치단체장, 조례
비주거용 건축물		시가표준액	자치단체장, 조례
차량․기계․장비․선박․항공기 등		시가표준액	자치단체장, 조례

2) 현 표준세율제도의 제한세율제도 전환

◯ 현행 지방세법상 표준세율은 지방세법에서 기본 세율을 정해 놓고, 이 기준 및 범위 내에서 각 지방정부가 조례로 가감 또는 가산할 수 있도록 하고 있다.

― 이 경우 지방정부가 조례를 개정하지 않으면, 지방세법상의 세율이 적용되므로 지방정부가 조례개정에 소극적일 수밖에 없다.

― 따라서 지방정부가 적극적으로 조례로 세율을 정하도록 표준세율제도를 제한세율제도로 전환하는 것을 고려할 수 있다. 동시에 제한세율은 최저한도세율과 최고한도세율을 고려할 수 있다.

<표 4-10> 세율조정권의 개선방안

현행 제도	⇨	개선방안
표준세율조정제도		제한세율제도

4. 지방재정조정제도 개선

◯ 시․군․자치구 자치재정책임성의 강화․확립을 위해 ‘지방재정조정제도 개선’이 요구된다. 그 제도개선 방안은 ‘재정력 순위유지 수준의 재정조정’, ‘수평적 재정조정 강화’ 등에서 찾을 수 있다.

◯ 지방교부세를 수단으로 한 지방재정조정은 교부금 배분이전의 재정력순위가 뒤바뀌지 않는 수준까지 이루어지도록 제도가 개선되어야 시․군․자치구 자치재정책임성이 강화될 수 있다.

― 현 지방교부세제도는 한편으로 재정력격차완화에 순기능적 역할을 하고 있지만, 다른 한편으로 지방교부금 배분이전의 재정력순위가 배분이후에 그 순위가 뒤바뀌는 재정력역전변동의 역기능적 문제를 내포하고 있다. 재정력역전변동 현상은 광역시․도보다는 시․군 지방정부간에 주로 나타나고 있다.

<그림 4-12> 보통교부세 교부금의 시․군 재정력 역전변동․격차완화 영향

― 시 지방정부간의 재정력역전변동 현상은 <그림 4-12>에서 60% 내외 수준으로 높고, 재정력격차완화 현상은 40% 내외 수준이다. 이는 보통교부세에 의한 시 지방정부간의 재정조정이 재정력완화의 순기능보다, 재정력역전변동의 역기능이 오히려 더 크다는 것을 나타내고 있는 것이다.

― 군 지방정부간의 재정력역전변동 현상은 50% 내외 수준이고, 재정력격차완화 현상 역시 50% 내외 수준이다. 이는 보통교부세에 의한 군 지방정부간의 재정조정은 재정력완화의 순기능이 절반수준이고, 역기능 역시 절반이란 것을 의미 한다.

― 재정력역전변동 현상을 시․군 간의 비교에서는 시 정부들에서 더욱더 심각하게 나타나고 있다.

◯ 이러한 재정력역전변동은 상당수의 지방정부들이 그들의 자체세입확충에 소극적인 자세를 취하는 지방정부의 재정책임성 약화문제로 이어지고 있다.

― 재정력역전변동은 지방재정운영에 있어 도덕적 해이(moral hazard)의 핵심 원인이 되고 있다. 이는 보통교부세의 이전재원으로 재정수요부족분을 충당할 수 있는 상황적 여건을 지방정부가 기회주의적(opportunistic behavior)으로 활용하면서 나타나게 된 것이다.

― 즉, 재정자립도가 낮은 지방정부의 재정자주도가 보통교부세의 교부 이후에, 재정자립도가 높은 지방정부 보다 오히려 더 높은 결과가 나타나고 있다. 이것이 재정력역전변동이다. 이러한 재정력역전변동의 재정조정환경 및 제도적 연건 하에서, 지방정부가 자체수입 증대노력을 소극적으로 하거나 기피하는 것은 하나의 합리적 재정운영상의 선택으로써 어쩌면 당연한 행태로 받아들여진다.

― 뿐만 아니라, 지방정부의 이러한 도덕적 해이 및 기회주의적 재정행위는 연성예산제약의 문제를 야기하고, 결국 이전재원의 과다 교부와 함께 국가전체의 재정효율성 저하를 야기할 수 있다.

◯ 독일과 스위스에서 지방재정조정은 재정력순위가 바뀌지 않는 범위 내에서 이루어지고 있다.

― <그림 4-13>에서, 독일의 재정력조정수준은 공동세인 부가가치세를 16개 주에 배분하고 난 이후의 재정력을 기준으로, 주정부간의 수평적 재정조정이 이루어진 결과를 나타내고 있다.

― 공동세인 부가가치세를 배분이후, 재정력이 가장 우수한 바이에른(Bayern)부터 재정력이 가장 취약한 베를린(Berlin)까지, 16개 주의 재정조정결과가 본래의 재정력순위가 단 한 지역도 뒤바뀜이 없이 차등적으로 이루어지고 있다. 연방정부의 이러한 재정력순위가 바뀌지 않는 범위 내에서 독일의 지방재정조정은 이루어지고 있다.

<그림 4-13> 독일 재정력조정수준(2016년 기준)

― <그림 4-14>와 같이, 스위스 역시 재정조정이전의 기존재정력과 재정조정이후의 수정재정력간의 순위가 변동되지 않는 범위 내에서 이루어지고 있다.

― 스위스에서 재원재정조정(Ressourcenausgleich)의 일차적 목적은 주정부간의 재정력격차 완화에 있다. 따라서 우리나라의 보통교부세와 유사한 기능을 목적으로 하는 교부금제도이다.

― 스위스 재원재정조정의 가장 뚜렷한 특징은 재정력의 평준화에 두고 있는 것이 아니라, 지방자치를 할 수 있는 최소한에 제한시키고 있다는 점이다. 이러한 제도적 수단을 근간으로 각 지역이 상호 경쟁할 수 있는 정치․행정적 환경을 조성하고 있다는 것에 그 의의를 찾을 수 있다. 즉, 정부간경쟁체제를 바탕으로, 거전한 지방자치를 하고 있는 나라가 스위스이다.

<그림 4-14> 스위스 재원재정조정에 의한 재정력조정수준(단위: %, 2018년)

자료: 스위스 연방재무청 EFV(2017), 재정조정, p.22, 자체정리.

◯ ‘수평적 재정조정 강화’는 ‘재정력 순위유지 수준의 재정조정’과 병행하는 것이 지방정부의 자치재정책임성 강화를 위해 더욱더 효과적이다.

― 독일의 경우, 각 지방정부의 일반재원지원 기능을 하는 지방재정조정 수단은 ‘공동세 중에 부가가치세’와 ‘주정부간의 재정조정’이다. 특히, 주정부간의 재정조정은 대표적인 수평적 재정조정제도이다.

― 스위스의 재원재정조정 역시 수평적 재정조정의 성격을 갖고 있다. 이는 재원재정조정 재원구성에 있다. 즉, 재원재정조정의 재원은 연방재원뿐만 아니라, 주정부재원을 포함하고 있다.

― 각 지방정부의 재정력지원을 위한 재정조정에 이러한 수평적 재정조정시스템의 결합은 지방정부간의 견제가 상존하면서, 상호간의 재정책임이 항상 유지될 수 있는 시스템이다.

― 따라서 한국의 경우에도, 지방재정조정에 있어 수평적 재정조정제도의 강화 및 정착이 요구된다.

제5절 자치형태 재정립방안

1. 자치형태 재정립의 필요성

◯ 한국 시․군․자치구 자치행정의 민주성․효율성 한계는 중앙집권적 시스템도 문제이지만, 빗나간 자치형태의 구조 역시 큰 문제이다. 자치형태상의 한계 및 문제는 무엇보다 대의민주제 하에서, 주민참여의 지나친 제한, 의결․집행기관간의 심각한 불균형 등에서 비롯하고 있다.

― 대의민주제의 역기능들을 보완하기 위해 여러 다양한 주민참여제도가 설치되어 있지만, 그 제도의 활용이나 실재 참여 수준은 지나치게 낮다.

― 의결․집행기관간의 관계는 양기관간의 견제․균형이 실질적으로 성립하기 어려운 구조적 모순을 안고 있다.

― 낮은 주민참여수준과 의결․집행기관간의 불균형관계가 상호결합하면서, 한국의 시․군․자치구에서 민주적․효율적 자치행정을 기대하기 어려운 구조적 상황이 현재 지속되고 있다.

<그림 4-15> 자치행정 민주성․효율성 한계의 원인적 요소

◯ 시․군․자치구에는 현재 주민조례 제정․개․폐 청구, 주민감사청구, 주민투표, 주민소송, 주민참여예산, 주민소환, 각종 위원회참여 등을 비롯한 여러 다양한 주민참여제도들이 도입되어 있다. 그런데 이들 제도가 형식에 지나지 않고, 실재 그 활용 수준은 아주 낮은 편이다.

― ‘주민조례 제정․개․폐 청구’는 1999년 8월 도입되어, 2000년 3월부터 시행되고 있다. 최근 2017년까지 18년간 총239건의 청구가 있었다. 연평균 청구는 13.2건이다. 이는 1개의 지방정부에서 20년 만에 1건의 청구가 이루어지고 있는 것과 같다. 그러므로 실재에 있어 ‘조례 제정․개․폐 청구’는 거의 활용되고 있지 않는 것으로 평가할 수 있다.

그런데 조례제정․개․폐 청구가 2003년-2005년에 집중된 급식조례청구 94건을 제외하면, 연평균 청구건수는 8건에 지나지 않는다.

― ‘주민투표’는 2004년 1월 도입되어 2004년 7월 시행되고 있다. 2018년까지 15년간 총8건의 투표가 있었다. 연평균 투표건수는 0.5이다. 이는 한국 지방정부 전체에서 1년에 단1건에도 못 미치는 수준으로 거의 유명무실 한 것으로 파악된다.

― ‘주민소송’은 2005년 1월 도입되어, 2006년 1월부터 시행되고 있다. 2018년까지 13년간 총46건의 소송이 있었다. 연평균 소송건수는 3.5이다. 주민소송 역시 실재에 있어 거의 유명무실 한 것으로 보아야한다. 또한 중요한 것은 전체46건의 소송 중, 2020년 지금까지 단 한건의 주민승소가 없었다는 점이다.

― ‘주민소환’은 2006년 5월에 도입되어, 2007년 5월부터 시행되고 있다. 2018년까지 12년간 총8건의 주민소환투표가 있었다. 연평균 소환투표건수는 0.7이다. 이 제도역시 거의 활용도가 없는 상황이다. 전체8건의 소환투표에서, 실재 소환이 이루어진 것은 2007년 12월의 2건이다.

<표 4-11> 한국의 주요 주민참여제도의 활용

제도	243개 지방정부의 제도 활용현황		참고
	총 건수(개)	연평균 건수(개)
조례 제정․개․폐 청구 이기우(2019: 3)는 ‘주민조례 제정․개․폐 청구’는 주민참여제도이지만, 직접민주제는 아닌 것으로 분류하고 있다. 이는 무엇보다 주민의 직접결정의 요소를 결여하고 있기 때문이다.	239	13.2	2003년-2005년에 집중된 급식조례청구 94건을 제외하면, 연평균 청구건수는 8건
주민투표	8	0.5	행정구역통폐합4건, 면사무소이전1건, 방사성폐기물시설1건, 화력발전소유치1건
주민소송	46	3.5	단1건의 주민승소 없음
주민소환	8	0.7	2건의 소환

자료: 2019년 행정안전통계연보․2017행정안전백서 자료를 근간으로 자체정리.

◯ 의결․집행기관간의 관계는 불균형적이며, 의결기관에 의한 집행기관의 견제․감시는 한계에 직면해 있다. 불균형적 양기관간의 관계가 시․군․자치구 자치행정의 민주성 결여는 물론, 효율성 저하의 원인이 되고 있다.

― 한국 시․군․자치구의 의결․집행기관은 주민 직접선거에 의해 각각 분리하여 구성하는 기관대립형식이다. 기관대립의 의의는 양기관간의 견제․균형 유지에 있다. 그런데 시․군․자치구의 실재 자치행정과정에서 의결․집행 양기관간의 관계는 불균형적이다. 의결․집행기관 불균형의 구조적 원인은 다음과 같다.

<그림 4-16> 의결․집행기관 불균형의 구조적 원인

― 첫째, 의회․집행부 사무직원의 인사권 요소이다. 이는 의결․집행기관간의 인사 관여 불균형문제이다. 즉, 단체장은 지방의회사무직원의 인사결정권을 수단으로 지방의회에 영향을 미치고 있다. 반면, 집행부사무직원의 인사에 관여할 수 있는 지방의회의 제도적 수단은 거의 결여되어 있다. 이러한 인사결정권상의 불균형은 양기관간의 견제․균형을 파괴함은 물론, 집행기관에 대한 의결기관의 감시․통제를 무력화시키고 있다.

― 둘째, 집행부결정 단체장단독체제 요소이다. 시장․군수․구청장은 집행부수장으로서 집행부 주요 사안의 최종결정권자이다. 부단체장․실국장 등이 있지만, 이들은 어디까지나 단체장을 보조․보좌하는 기능을 수행하는 기관이지 결정기관은 아니다. 따라서 집행부 결정시스템은 단체장이 집행부 사안을 최종결정하는 단체장단독결정체제로 규정할 수 있다.

― 셋째, 위임사무의 요소이다. 시․군․자치구는 수많은 위임사무를 처리하고 있다. 이들 위임사무는 기본적으로 그 처리과정에 대한 지방정부의 결정이 제한되어 있다. 그러므로 지방의회의 관여가 상당부분 배제된 상태에서, 시장․군수․구청장의 책임 하에 이루어지고 있다. 따라서 위임사무가 많은 비중을 차지하고 있는 시․군․자치구의 현 사무구조가 단체장권한의 강화로 이어지게 된다는 것이다.

― 넷째, 지방의회의결의 재의․제소권한 요소이다. 지방자치법 제172조 재의․제소규정은 중앙정부․광역시․도가 시․군․자치구의 의결을 통제하기 위해 설치한 제도이다. 그런데 이 제도는 시․군․자치구의 실재 자치행정과정에서 단체장이 지방의회를 견제하는 수단으로도 역시 활용되고 있다.

◯ 따라서 시․군․자치구 자치행정과정의 민주성․효율성 제고를 위해 현 빗나간 자치형태는 개혁되어야 한다. 그 개혁은 ‘주민참여․통제 확대․강화’, ‘의결․집행기관의 균형관계 확립’ 등 크게 두 방향에서 찾을 수 있다.

― ‘주민참여․통제 확대․강화’는 지방정부․주민간의 관계 재정립을 위한 개혁을 요구하고 있다. 이는 현 대의민주제의 역기능을 보완하기 위해서이다.

― ‘의결․집행기관의 균형관계 확립’은 의결․집행기관간의 관계 재정립을 위한 개혁을 요구하고 있다. 이는 의결․집행 양기관간의 균형적 관계 확립을 통해, 집행기관에 대한 의결기관의 감시․통제기능을 회복하기 위해서이다.

<그림 4-17> 시․군․자치구 자치형태 재정립의 수단․목적

◯ 이러한 자치형태의 재정립 개혁은 한편으로 시․군․자치구의 자치역량을 강화하기 위해서, 다른 한편으로 중앙정부․광역시․도의 관여․통제를 시․군․자치구의 자체통제로 전환하는 기반을 확립하기 위해서 필요하다.

<그림 4-18> 자치형태 개혁을 통한 자치역량 강화․자체통제 기반확립

2. 주민․지방정부 관계 재정립 방안

1) 기본방향

◯ 주민의 주권자 지위가 크게 상향조정되는 방향으로 주민․지방정부의 관계는 재정립되어야 한다. 양자 관계재정립의 대안은 주민참여 강화에 있다.

― 대의민주제를 근간으로 하고 있는 한국 시․군․자치구의 현 자치행정에서 주민은 주로 구성원으로서 지위와 그 기능 및 역할에 제한되면서, 자치행정의 수용자 및 통치대상자, 자치행정서비스의 소비자로 전락해 있다.

― 현재 실추되어 있는 주민의 주권자 지위제고를 위한 대안적 방안은 시․군․자치구의 자치행정과정에 주민참여 강화에서 찾을 수 있다. 이는 무엇보다 현재 실추되어 있는 주민의 주권자 지위제고 없이는 민주적 지방자치도, 효율적 지방자치도 기대하기 어렵기 때문이다.

<그림 4-19> 주민․지방정부 관계 재정립의 기본방향

◯ 주민참여강화의 개혁목표는 일차적으로 시․군․자치구 정책․제도의 결정과정에 주민의 결정․참여를 확대하는 것에 있고, 그 정책수단은 주민투표․발의 제도개선, 지방의회 주민참여 제도도입 등에 있다.

2) 주민투표 제도개선

◯ 주민투표가 실효성 있게 작동되기 위해서는 무엇보다 ‘주민투표의 명확한 정의’, ‘자치최고기관으로서 주민지위인정’, ‘투표대상’, ‘투표실시요건’ 등과 관련한 사항의 획기적 개선이 요구된다.

◯ ‘주민투표의 명확한 정의’이다. 주민투표의 정의에서 명확히 해야 할 사항은 ‘주민에 의한 최종결정’, ‘투표결과의 효력’ 크게 두 가지이다.

― ‘주민에 의한 최종결정’이다. 이는 ‘주민투표가 지방정부기관의 의결사항에 대한 주민의 최종결정이며, 그 결정은 주민의 직접 투표에 의한 것이라는 점이다. 즉, 주민투표는 지방정부기관 의결에 대한 주권자의 거부권이자 승인권의 의미를 최고 가치로 하고 있는 제도란 것을 명확히 해야 한다.

― ‘투표결과의 효력’이다. 주민투표결과의 효력은 지방정부기관 결정을 소급하여, 지방정부결정 효력을 소멸시키거나 유지시키는 것에 있다는 것을 주민투표법에 명확히 명시해야 한다.

◯ ‘자치최고기관으로서 주민지위인정’이다. 주민투표의 실시요건․대상요건 모두에서, 주민이 지방자치최고기관이란 점이 인정되어야 한다.

― 첫째, 실시요건에서는 ‘일정 수 이상 주민의 투표청구’에 의해 주민투표가 실시될 수 있도록 해야 한다. 이는 무엇보다 주민투표가 의결․집행기관의 결정사항에 대한 자치최고기관으로서 주민의 최종적 결정이라는 제도적 의의에 부합하기 위해서이다. 따라서 현행 주민투표법 제9조 제1항의 "단체장 직권"에 의한 주민투표실시 규정은 제도의 본래적 취지에 빗나간 것으로 볼 수 있다. 다만, "지방의회의 청구"에 의한 주민투표실시는 ‘지방의회 소수의 청구’에 제한하여 허락하는 것을 고려할 수 있다.

이기우(2019: 15)는 ‘지방의회 소수의 청구’ 에 대해, “지방의회 의결과정에서 다수자가 무리하게 안건을 결정한 경우에 지방의회의 소수자가 주민의 의견을 묻기 위해 주민투표를 청구하는 것은 의미가 있는 것”으로 보고 있다.

― 둘째, 대상요건에서는 주민이 자치최고기관으로서 ‘지방정부권한에 속하는 모든 주요결정사항’에 대해 주민투표를 통해 최종적 결정을 할 수 있도록 해야 한다. 주민을 지방자치최고기관으로 인정한다면, 현행 주민투표법 제7조 제2항의 주민투표금지사항 규정은 삭제하는 것이 바람직하다.

◯ ‘투표대상’이다. 주민투표대상과 관련한 개혁은 우선, 투표대상이 확대되어야 하며, 의무투표대상제도의 도입이 필요하다.

― 첫째, 투표대상은 기본적으로 ‘지방정부권한에 속하는 모든 주요결정사항’으로 하고, 투표금지규정을 삭제해야한다. 또한 주민투표가 실효성 있게 운영되기 위해서는 ‘자치구역 안의 사항에 대한 주민의 투표청구인정’이 요구된다. 즉, 국가정책이라 하더라도, 그 국가정책이 특정 지방정부에 영향을 미치는 사항이면, 당해 지방정부의 주민이 주민투표 청구를 할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 예를 들어서, 방사성폐기물처리장․원자력발전소 등은 국가정책에 따른 시설물의 설치이지만, 그 시설물이 특정 지방정부의 자치구역 내에 설치된다면, 그것은 이미 당해 지방정부의 권한에 관한 사항이 된다. 따라서 ‘자치구역 안의 사항에 대한 주민의 투표청구인정’이 요구된다. 이러한 맥락에서 주민투표법 제8조의 "국가사무의 경우, 중앙행정기관장에 의한 주민투표 실시"는 폐지되어야할 규정이다.

― 둘째, ‘의무투표대상제도의 도입’이다. 지방정부 존립․폐지, 자치구역 변경, 기본조례, 지방세신설, 세율변경 등에 관한 사항은 의무주민투표대상으로 해야 한다. 의무주민투표대상제도의 필요성은 무엇보다, 투표청구과정을 거치지 않고, 주민투표를 실시할 수 있는 장점이 있을 뿐만 아니라, 특별히 주요한 사항을 주민투표로 결정하는 것을 보장하는 의미가 있다.

◯ ‘투표실시요건 완화’이다. 주민투표가 실질적으로 운영 가능한 제도가 되기 위해서는 투표의 실시요건이 크게 완화되어야 한다. 그 첫 번째가 서명요건 완화이고, 그 두 번째가 개표요건의 폐지이다.

― 첫째, ‘서명요건 완화’이다. 한국의 주민투표 서명요건은 주민투표를 실시할 수 없을 정도로 지나치게 까다롭다. 스위스 5개 주(Kanton)와의 비교 관점에서 보면, 한국의 경우 ‘현재의 최소 서명요건 이하’로 하향 조정되어야 한다. 동시에 서명요청기간 역시 주민투표법에서 6개월 이상 보장하고, 각 지방정부가 그 기간을 탄력적으로 운영할 수 있도록 해야 한다.

<그림 4-20> 주민투표청구권자 1,000명 기준, 주민투표실시 서명인수 요건(명)

― 주민투표법 제9조 제2항에서, 서명요건은 "주민투표청구권자 총수의 20분의 1이상 5분의 1이하"이다. 이는 '투표청구권자 총수의 최소 1,000분의 50부터, 최대 1,000분의 200'의 서명을 요구하고 있는 것이다.

― 그런데  한국 시․군․자치구와 인구규모가 비슷한 스위스 주(Kanton)의 경우 서명요건은 비교되지 않을 수준으로 낮다. 스위스 각 주의 국민투표 실시를 위한 서명요건은 다양하다. 즉, "투표청구권자 총수의 1,000분의 4"인 100명의 서명을 요구하는 Obwalden(OW)부터, "1,000분의 14" 10,000명의 성명을 요구하는 Bern(BE),  "1,000분의 20" 1,000명의 서명을 요구하는 Schaffhausen(SH), "1,000분의 32" 6,000명의 서명을 요구하는 Freiburg(FR), "1,000분의 41" 4,500명의 서명을 요구하는 Neuenburg(NE) 등 다양하다.

이들 서명요건은 스위스 각 주(Kanton)차원에서 실시되는 국민투표실시를 위한 서명요건이다. 즉, 각 주의 게마인데에서 실시되고 있는 주민투표실시를 위한 서명요건이 아니다. 본 연구에서 게마인데 서명요건 대신, 주의 국미투표서명요건을 비교 단위로 한 것은 스위스 주의 인구규모가 한국 시․군․자치구의 인구규모와 비슷하기 때문이다.

― 둘째, ‘개표요건 폐지’이다. 현행 주민투표법 제24조는 주민투표개표요건으로 "주민투표권자 총수의 3분의 1 이상"을 요구하고 있다. 이러한 개표요건 규정은 능동․적극적 참여의식을 갖고 있는 주민의 의사를 무시․간과하는 문제가 있다(이기우, 2019: 18). 또한 대표자를 선출하는 선거투표에서는 이러한 개표요건을 두고 있지 않다. 그럼에도 불구하고 주민투표에 대해 개표요건 규정을 특별히 설치하는 것은 형평에 맞지 않다.

― 따라서 현행 주민투표개표요건 규정은 폐지하는 것이 바람직하다. 물론, 스위스의 경우, 한국과 같은 주민투표개표요건 규정을 두고 있지 않다.

3) 주민발의 제도개선

◯ 주민발의는 정책발의, 통제발의 두 유형으로 구분할 수 있다. 지방분권의 수준이 높아지면 높아질수록, 그와 병행해서 주민의 정책발의․통제발의 등이 강화되어져야 민주적․효율적 지방자치를 기대할 수 있다.

― 정책발의 유형은 정책․제도의 개선안을 주민이 사전․능동적으로 제안하는 것을 의미한다. 주민발안제도로 일반적으로 알려져 있으며, 자치입법발안이 대표적이다. 그런데 현재 한국의 주민조례제정․개폐 청구는 주민발안이 아니라, 지방의회에 대한 일종의 청원에 해당한다.

― 통제발의 유형은 잘못된 자치행정에 대한 공직자의 책임을 추궁하는 사후적 관리를 의미한다. 이러한 통제발의는 감사 형식이 대표적인데, 현재 한국의 주민감사청구, 주민소송 등이 여기에 해당한다.

― 지방분권 수준이 높아지면, 높아질수록, 주권자인 주민의 참여․통제는 더 수준 높게 확대․강화되어야 한다. 지방분권은 한편으로, 지방정부에 더 많은 권한을 부여하고, 다른 한편으로 중앙정부의 지방정부 관여․통제를 더 약화하는 것을 의미한다. 따라서 건강한 지방자치가 되기 위해 전제되어야 하는 것이 중앙정부의 관여․통제를 대신할 수 있는 보다 더 효율적인 주권자에 의한 지방정부 관여․통제의 확립이다. 그리고 그 대안은 주민투표, 주민발안, 주민감사청구, 주민소송 등을 비롯한 다양한 주민참여․통제의 활성화에 있다.

(1) 주민발안 제도도입

◯ 주민발안은 한국 현행법에서 아직 도입하지 않은 제도이다. 그런데 주민발안은 주민투표와 함께, 대의민주제에서 나타날 수 있는 지방자치한계를 보완하기 위한 주요한 주민직접참여의 제도적 메커니즘이다. 그러므로 대의민주제를 근간으로 하고 있는 한국의 현 지방자치에서 그 제도 도입이 절대적으로 요구된다.

― 주민발안은 주민에 의한 자치입법․정책발안을 의미하며, ‘주민직접표결에 의한 주민결정’ 즉 주민투표를 전제로 한 주민의 자주적 자치입법․정책행위이다.

― 자치입법과 관련한 주민참여제도로서 현행 지방자치법은 "주민조례제정․개폐 청구"를 도입하고 있다. 그러나 본 제도는 어디까지나 청구제도 즉, 자치입법 청구제도이지, 주민투표를 전제로 한 발안제도는 아니다. 따라서 주민발안제도는 한국 현행법에서 아직 도입하고 있지 않다.

― 주민발안은 자치입법․정책에 대한 주민직접결정의 메커니즘으로 꼭 도입되어야 할 제도이다. 대의민주제를 근간으로 하고 있는 한국의 현 지방자치에서, 자치입법․정책한계가 나타날 개연성은 여러 원인 및 이유에서 항상 열려 있다. 그러므로 자치입법․정책의 공백․한계 등을 보완․극복하기 위해 주민발안제도의 적극적 도입이 절실히 요구된다.

― 주민발안제도의 도입은 기본적으로 주민발안․주민투표간의 관계성, 발안대상, 발안요건 등에 대한 기본적 구상을 필요로 한다. 자치입법(조례)발안을 그 예시로 하여 도입방안을 제시하면 다음과 같다.

◯ ‘주민발안․주민투표간의 관계성’이다. 주민발안 사항에 대해 지방의회가 주민의 뜻과 왜곡된 결정․처리를 한 경우, 그 주민발안 사항을 주민투표에 회부할 수 있도록 해야 한다.

― 현행 주민투표법에서 주민조례제정․개폐 청구는 지방의회에서 그 청구를 ‘처리하지 않거나’, ‘부결’ 또는 ‘청구의 왜곡의결’을 한 경우에, 주민투표에 회부할 수 있는지의 여부가 모호하다.

― 독일이나 스위스에서는 주민발안 사항을 지방의회가 폐기․부결․왜곡 결정한 경우, 주민이 주민표결을 통해 직접 결정할 수 있도록 하고 있다.

― 주민발안에 대한 지방의회 의결․처리가 주민의 뜻에 부합하지 않을 경우, 주민투표에 회부할 수 있도록, 주민발안에 따른 주민표결 실시절차 및 과정에 관한 사항을 체계적으로 주민투표법에 규정하는 것이 요구된다. 이에 대한 대안으로 이기우(2016: 383)는 현행 주민투표법의 명칭 자체를 ‘주민투표와 주민발안에 관한 법률’로 개칭할 것과 주민발안과 주민투표에 관한 절차를 체계적으로 명시하여 규정할 것을 제안하고 있다.

◯ ‘발안대상’이다. 주민발안의 대상은 조례제정․개폐와 관련한 모든 주요 사항으로 해야 한다. 주민을 주권자인 자치최고기관으로 인정한다면, 주민발안대상에 제한이 있을 수 없는 것이다. 즉, 자치재정․자치조직 등과 관련한 주요 사항 역시 주민발안의 대상에 포함해야할 것이다.

◯ ‘발안요건’이다. 발안요건 중 청구인의 서명요건을 일차적으로는 까다롭지 않게 하고, 다음으로 주민투표의 서명인요건 수준으로 일치시키는 것이 필요하다.

― 주민발안․주민투표 청구인서명요건을 일치시키는 대안의 취지는 무엇보다, 지방의회의 주민조례청구의 조치가 주민의 뜻에 부합하지 않을 경우, 주민투표 회부가 곧 바로 이루어질 수 있도록 하기 위해서이다.

― 스위스 주(Kanton)의 경우, 국민발안의 청구인서명요건이 국민투표 청구인서명요건과 비슷하거나 오히려 조금 더 까다롭게 설정하고 있다.

<표 4-12> 스위스 주의 국민발안․국민투표 청구서명인요건

주(Kanton)	법률국민발안(%)	임의적 국민투표(%)	발안․투표 청구서명요건비교
AG	3,000명(0.75)	3,000(0.75)	동일
AR	300명(0.8)	300명(0.8)	동일
BL	1,500명(0.8)	1,500명(0.8)	동일
BE	15,000명(2.1)	10,000명(1.4)	발안 더 많음
LU	4,000명(1.5)	3,000명(1.15)	발안 더 많음
NW	250명(0.8)	250명(0.8)	동일
SH	1,000명(2.0)	1,000명(2.0)	동일
SO	3,000명(1.7)	1,500명(0.9)	발안 더 많음

자료: 이기우(2016: 213)를 근간으로 자체정리.

(2) 주민감사청구 제도개선

◯ 주민감사청구가 한편으로 자치행정에 대한 공직자의 책임을 추궁하는 실효성 있는 제도가 되고, 다른 한편으로 진정한 지방자치발전을 위한 감사․통제가 되기 위해서는 우선 현행법령상의 주민감사청구제도는 폐지되어야 한다. 현행제도의 폐지와 함께 이루어져야할 개혁과제는 다음과 같다.

◯ 감사청구기관은 중앙정부나 상급기관이 아니라, 자체기관으로 전환해야한다. 이는 무엇보다 지방정부 자치권침해를 방지하고, 진정한 지방자치발전을 위해서이다.

― 현행 지방자치법 제16조, 지방자치법시행령 제21조, 지방자치단체감사규정 제8조 등의 규정에 의하면, 주민감사청구에 의한 감사는 중앙정부나 상급기관 등에 의해 실시되도록 하고 있다. 이러한 외부기관에 의한 감사는 지방정부의 자치권을 직접적으로 침해하는 결과로 이어질 수밖에 없다.

― 따라서 외부기관에 의한 현행 주민감사청구 및 그 제도는 기본적으로 폐지되어야 한다. 반면, 시․군․자치구 자체기관에 의한 주민감사청구와 주민감사가 실시될 수 있도록 개선되어야 할 것이다.

◯ 주민에 의한 내실 있는 감사․통제가 실시될 수 있도록 감사과정에 주민이 직접 참여할 수 있도록 현 제도는 개선되어야 한다.

― 이러한 현 지방자치법  및 그 시행령 그리고 지방자치단체 행정감사규정 등에서, 감사실시과정에 주민감사청구자의 관여는 배제되어 있다. 이는 주민 및 청구인은 단지 감사를 청구하는 것에 그 기능이 제한되어 있고, 그 외에 감사와 관련한 어떠한 능동적․적극적 역할도 할 수 없도록 제한하고 있는 것이다.

― 감사청구를 통해 감사요구만 각 기관에 할 수 있고, 감사청구 이후 이어지는 실질적 감사실시과정에 주민이 직접 관여할 수 없다면, 이는 주민에 의한 지방정부기관에 대한 직접통제제도로 보기 어렵다. 따라서 감사실시과정에 주민 및 청구인대표자들이 직접 참여할 수 있는 방안이 마련되어야 할 것이다.

4) 지방의회 주민참여 제도도입

◯ 지방의회 시민대의원(Bürgerdeputierten)제도의 도입을 수단으로 한 주민참여를 시도할 필요가 있다. 이는 무엇보다 현 지방의회에 상시적․적극적 주민참여제도가 결여되어 있는 것을 보완하기 위해서이다.

◯ 지방의회에 주민이 참여할 수 있는 제도적 기반이 상대적으로 약한 편이다.

― 일상의 자치행정과정에서, 주민․지방의회간의 직접적 관계는 지방자치법상 주민청원(제73조~제76조), 의회방청(제60조․제65조) 두 요소이다. 즉, 지방의회는 주민청원 수리․처리를 통해 주민과 관계하고 있고, 주민들은 지방의회 회의․위원회 회의 등에 방청을 통해 지방의회과정에 참여하는 것이 거의 전부이다.

― 이는 지방의회에 대한 주민참여의 제도적 여건이 집행기관에 비해 상대적으로 약하는 것을 의미한다. 즉, 집행기관에 주민들은 여러 다양한 위원회들을 통해 참여하고 있다. 그 반면, 지방의회과정에 주민들이 참여할 수 있는 길은 전문가들의 자문역할 외에는 실질적으로 제한되어 있다.

◯ 지방의회에 주민참여의 제도적 확대방안으로 시민대의원제도의 도입을 고려할 수 있다. 시민대의원은 지방의회 상임위원회를 포함한 각 위원회에 의결권을 가지고서 참여하는 제도이다.

― 시민대의원제도는 현재 독일 베를린 구의회에 도입․운영되고 있는 제도이다. 본 제도는 베를린 구행정법 제9조, 제20조~제24조의 규정에 의해 설치하고 있다.

― 시민대의원은 베를린의 경우, 구의회에서 선출하고 있는데, 그 선출 과정은 다음과 같다. 첫 번째, 베를린 시정부 각 행정부처에 등록된 시민사회단체․협회 등으로부터 구의회 원내교섭단체가 시민대의원 추천을 받는다. 두 번째, 원내교섭단체들은 사회단체들로부터 추천받은 사람들 중에서, 2배수의 시민대의원 후보를 각 상임위원회에 제안하다. 세 번째, 각 상임위원회가 시민대의원은 선출한다.

― 이러한 베를린 구의회의 시민대의원제도를 시․군․자치구의회 실정에 알맞게 응용하여 도입하는 것을 구상할 수 있다.

3. 의결․집행기관간의 관계 재정립 방안

◯ 의결․집행기관간의 관계 개혁은 두 기관이 견제와 균형을 유지할 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 이들 기관간의 견제․균형 유지를 위한 재정립방안은 일차적으로 지방의회의 기능․권한을 강화하는 것에서 찾아야 한다.

― 이는 의결․집행기관간의 현 불균형적 관계가 의결기관에 비해 상대적으로 더 큰 기능․권한을 행사하는 집행기관의 우월적 지위에서 비롯하고 있기 때문이다.

― 동시에 의결․집행기관간의 현 불균형적 관계가 민주적․효율적 자치행정의 장애요인으로 이어지고 있기 때문이다.

◯ 의결․집행기관간의 견제․균형 유지를 위한 재정립은 <그림 4-21>과 같이, 크게 두 맥락에서 개혁이 요구된다. 그 하나는 인사이고, 다른 하나는 정책이다. 즉, 의결․집행기관 관계에 있어, 무엇보다 인사․정책상의 견제와 균형이 요구된다. 그 구체적 사항은 다음과 같다.

<그림 4-21> 의결․집행기관의 견제․균형 재정립을 위한 방향

1) 인사의 견제․균형 확립방안

◯ 인사차원에서, 의결․집행기관의 견제․균형관계를 확립하기 위해, ‘지방의회 인사권독립’, ‘집행부 행정부서장 지방의회선출’ 등의 개혁이 필요하다.

◯ ‘지방의회 인사권독립’이다. 지방의회 인사권독립의 확립을 위해, 우선 ‘지방의회사무직원․전문위원의 의회인사결정’,이 요구되고, 나아가 ‘지방의회 사무직원․전문위원 인사직렬신설’이 이루어져야한다.

― 현재, 시․군․자치구의회 사무직원․전문위원 등에 대한 인사권은 집행기관의 권한에 속한다. 즉, 지방의회는 그 소속의 직원들에 대한 인사권을 결여하고 있다. 현재 국회계류 중에 있는 지방자치법개정안에서도 역시 현재와 동일하다.

― 이러한 지방의회 인사권의 집행기관 종속은 집행기관에 대한 지방의회의 견제․감시를 실질적으로 무력화시키는 원인이 되고 있다.

― 따라서 지방의회 본래의 기능인 집행기관에 대한 견제․감시를 회복하기 위해, ‘지방의회사무직원․전문위원의 의회인사결정권’ 확립이 요구된다. 뿐만 아니라, ‘지방의회 사무직원․전문위원 인사직렬신설’이 적극적으로 검토되어야 한다. ‘인사직렬의 신설’은 지방의회 인사권의 완전한 확립을 기대할 수 있다.

◯ ‘집행부 행정부서장 지방의회선출’이다. 이는 지방의회가 집행부 행정부서장의 선출권한을 수단으로 집행부의 정책집행과정을 보다 효율적․적극적으로 감시․통제하는 것에 일차적 의의가 있다. 나아가 합의제집행기관 도입개혁은 집행부의 정책집행의 효율성제고를 기대할 수 있다.

― 외형적으로, ‘집행부 행정부서장 지방의회선출’은 물론 집행기관에 대한 지방의회의 인사관여이다. 그런데 이는 단지 지방의회의 집행부 인사관여 수준을 넘어, 자치정책의 집행과정 전반을 감시․통제 할 수 있는 근간이 된다. 따라서 집행부의 정책집행과정을 보다 효율적․적극적으로 감시․통제하기 위해 ‘집행부 행정부서장에 대한 지방의회 선출’을 위한 제도개혁이 요구된다.

― 독일은 남부․북부․이사회모형 등 모든 지방정부모형에서, ‘집행부 행정부서장 지방의회선출’제도를 도입하고 있다. 즉, 지방의회가 행정부서장(Beigeordnet)을 직접 선출하고, 이를 수단으로 집행부의 정책과정을 감시․통제하고 있다.

― 나아가 독일의 이사회정부모형에서는 단체장이 집행기관의 수장이고, 지방정부를 대표하지만, 정책집행과 관련한 사항을 결정할 때에, 단체장 단독으로 결정하는 것이 아니라, 각 행정부서장(Beigeordnet)과 동일하게 1표의 의결권만을 가진다. 그러므로 독일의 이사회정부모형은 집행기관을 합의제기관(Kollegialorgan)으로 구성하고 있다. 이러한 합의제집행기관의 장점은 정책집행과정의 신중한 결정과 정책성과의 높은 효율성에 있다.

― 따라서 중․장기적으로 한국의 시․군․자치구에서도 독일과 유사한 합의제집행기관 제도의 도입을 적극 검토할 필요가 있다. 합의제집행기관 도입의 일차적 목적은 정책집행과정의 품질을 높여서, 보다 더 효율적인 행정서비스를 주민에게 공급하기 위한 것에 있다.

2) 정책의 견제․균형 확립방안

◯ 정책차원에서, 의결․집행기관의 견제․균형관계를 확립하기 위해, ‘지방의회 의결대상 확대’, ‘지방의회의결 단체장견제 유지’ 등의 개혁이 필요하다.

◯ ‘지방의회 의결대상 확대’이다. 지방정부가 처리하는 사무들 중, 지방의회의 관여가 상당부분 제한되어 있는 것이 위임사무이다. 그러므로 지방의회 의결대상 확대를 위해, 위임사무의 정비가 요구된다. 현 위임사무의 정비는 일차적으로 ‘사무구분체계개선’, ‘위임사무의 지방이양 및 중앙정부 환원’ 등이 그 대안일 수 있다.

― 사무구분체계개선은 현 고유․단체․기관위임사무 등으로 구분하고 있는 체계를 폐지하고, 대신 고유․법정수임사무로 구분하는 이원적 사무구분체계로 전환하는 개혁이 필요하다.

― 위임사무의 지방이양은 현 단체․기관위임사무들 중 지방이양이 가능한 사무는 시․군․자치구의 고유사무로 이양하고, 고유사무로의 이양이 곤란하지만 지방정부가 그 사무를 처리하는 것이 효율적인 사무는 법정수임사무로 이양해야한다. 그 외 나머지 사무는 중앙정부로 환원해야한다.

◯ ‘지방의회의결 단체장견제 유지’이다. 지방의회의결에 대한 단체장견제는 ‘지방의회의결에 대한 단체장의 재의․제소권한을 명확히 하는 것에 있다. 다만, 중앙정부 및 광역시장․도지사에 의한 시․군․자치구에 대한 재의․제소 규정을 설치하고 있는 현 지방자치법 제172조는 그것을 폐지하거나 대폭적 개선이 필요하다.

― 특히, 제172조 제1항의 "지방의회의 의결이 ..... 공익을 현저히 해친다고 판단되면"이라는 규정에서, "공익을 현저히 해친다고 판단"의 규정을 삭제하는 것이 요구된다. 이는 무엇보다 본 규정이 지나치게 모호하기 때문에, 중앙정부 및 광역시장․도지사의 자의적 판단공간이 광범할 수밖에 없고, 이것이 다시 시․군․자치구에 대한 중앙정부 및 광역시장․도지사의 지나친 관여로 이어지게 된다는 것이다. 물론, 이러한 지나친 관여는 시․군․자치구의 자치권침해의 결과를 낳게 된다.

제5장 읍․면․동 마을자치 도입 방안

제1절 마을자치와 도입 필요성

1. 마을자치․마을정부

◯ ‘마을자치는 읍․면․동 지역의 주민들이 보통지방자치단체(local self-government for general purpose)의 법인격을 가진 마을정부를 구성하여, 자기들 지역의 공동문제를 자기들 부담으로 자기들 스스로 처리하는 것’으로 본 연구는 정의한다.

◯ 마을자치는 마을정부를 통해 이루어지는데, 마을정부는 기본적으로 장소적․인적․법제적 세 요소를 근간으로 다음과 같이 구성하고 있다.

― 첫째, 장소적 구성요소로서 자치구역은 읍․면․동의 지리적 공간을 자치구역으로 하고 있다.

― 둘째, 인적 구성요소로서 주민은 읍․면․동 내에 주소지를 둔 자연인과 법인으로 하고 있다.

― 셋째, 법제적 구성요소로서 자치권은 자치입법권, 자치조직권, 자치행정권, 자치재정권, 자치계획권 등을 갖고 있다.

<그림 5-1> 마을정부의 개념

◯ 읍․면․동의 지리적 공간을 자치구역으로 하고, 읍․면․동 내에 주소지를 둔 주민을 구성원으로 하여, 그 구역 안의 주민과 사물에 대한 자치권을 가진 마을정부는 주민 가장 가까이에 설치된 자치계층이다.

2. 마을자치 도입의 필요성과 효과

◯ 마을자치의 도입은 한국 정치시스템에서 ‘공동체적 삶에 대한 관심 복원․인간애의 복원’을 위해 필요하다. 이는 무엇보다 대의민주체제를 근간으로 하고 있는 현 한국 정치시스템의 기능적 한계를 보완하기 위한 ‘기능적 이원화의 새로운 정치시스템의 확립’을 요구하고 있다.

― 기능적 이원화의 새로운 정치시스템은 현 대의민주체제와 공동체적 직접민주체제가 상호 유기적으로 결합한 시스템이다.

― 여기서 직접민주체제는 마을공동체의 일상적 삶과 관련한 문제들을 처리․해결하는 기능을 수행한다. 그리고 대의민주체제는 마을공동체가 해결하기 어려운 문제를 보충적(Subsidiarität)으로 지원하는 기능을 수행하고 있다. 대의민주체제는 시․군․자치구, 광역시․도, 중앙정부 등이 여기에 해당하며, 마을자치 공동체가 이들 대의민주체제의 정치행정과정에 적극적으로 참여함으로써, 양자는 기능적으로 분리된 것이 아니라, 상호 유기적으로 결합하며 공존하게 된다.

<그림 5-2> 마을자치 도입의 필요성

◯ 이러한 대의민주체제․직접민주체제의 마을자치간 상호 유기적 기능관계 확립은 대의민주체제 단독정치시스템에 비해 상대적으로 많은 정치행정상의 긍정적 효과를 기대할 수 있다.

― 그 긍정적 기대효과는 마을자치 구조 자체에 내재되어 있는 다양한 장점 요인에서 출발하고 있다.

― 마을자치의 구조적 특성은 무엇보다 ‘작은 자치규모’, ‘가까운 자치계층’, ‘직접결정 자치형태’ 등으로 요약할 수 있다. 이들 각각의 구조적 특성이 이끌어내는 마을자치의 효과는 <그림 5-3>과 같다.

<그림 5-3> 마을자치의 구조적 특성과 효과

◯ ‘작은 자치규모’이다. 마을자치의 작은 자치규모에서 일차적으로 동질성 효과를 기대할 수 있다. 이는 무엇보다 마을이란 것이 개인에게 있어, 애정을 기초로 한 운명공동체(Communities of Fate)인 공동사회(Gemeinschaft)의 의미로 다가오기 때문이다(Hirst, 1994: 50~56). 이 운명공동체 인식은 Rousseau J. J.(1762)가 사회계약론에서 말하는 "공공의 이익을 지향하는 시민의 일반의사형성"을 용이하게 한다(Cole G. D. H. 2008). 그리고 이 운명공동체 인식은 마을문제를 우리 모두의 문제로 받아들임과 동시 우리 모두가 공동으로 해결해야할 문제로 인식하게 된다는 것이다.

― 그런데 정치단위나 자치단위의 인구규모가 큰 경우, 시민과 정부 사이에 자기들의 이익만 추구하는 정당, 이익집단 등 중간조직이 존재하게 됨으로써, 일반의사형성이 어렵고, 갈등이 심화 증폭될 수밖에 없다. 즉, 각자의 이익․이해를 기준으로 합리적 선택을 추구하는 선택공동체(Communities of Choice)의 이익사회(Gesellschaft)에서는 문제를 각각 다르게 이질적으로 인식하거나 각자의 이해관계 중심으로 문제를 인식하게 된다.

― 물론, 오늘날 한국의 도시지역이건, 농촌지역이건 상관없이 공동사회의 성격이 상실된 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고, 마을은 아직도 개인에게 있어 각자의 가정이 있는 회복․치유의 의미가 큰 곳이다(Forrest, R, & A. Kearns, 2001: 2125-2143). 즉, 마을의 의미는 개인에게 있어, 여전히 일상의 스트레스와 긴장을 치유하고 이웃과 꾸밈이 없는 대면접촉을 하는 소중한 곳으로 다가오고 있다.

◯ ‘가까운 자치계층’이다. 마을자치의 주민 인접성에서, 우리는 현지성 효과를 기대할 수 있다. 이는 물리적 공간의 인접성보다는, 문제 사안에 대한 인접성 즉, 문제 가까이에 있음으로 인한 문제의 깊은 이해수준에서 마을자치의 효과를 기대할 수 있다는 것이다.

― 마을에서는 발생한 문제의 직접적 원인은 물론이고, 그 배경적 원인 또한 잘 파악하고 있다. 따라서 마을자치단위에서는 그 문제해결의 대안․조치 등의 방법 또한 잘 알고 대응하는 것을 기대할 수 있다.

― 뿐만 아니라, 문제 사안에 대한 깊은 이해수준은 그 해결과정에서 각 마을마다 자기들에게 알맞은 혁신적이고 창의적인 대안 및 처방조치로 이어질 수 있다. 따라서, 마을자치에서는 공동체적 삶의 문제가 보다 더 효율적으로 처리되는 혁신적 창의성을 기대할 수 있다.

― 반면, 주민과 거리가 있는 자치계층이나 중앙정부의 경우, 문제 사안을 직접적으로 경험하지 못함으로써, 문제의 사안 자체에 대한 이해도가 낮은 것은 물론이고, 문제인식의 심리적․정서적 거리감 역시 크다(Chandler J. A., 2008; Smith J. T., 1951). 따라서 혁신적 창의성에 기초한 적절한 문제의 해결을 기대하기 어렵다.

◯ ‘직접결정 자치형태’이다. 마을자치의 주민 직접결정의 자치형태에서, 민주적 효율성 효과를 기대할 수 있다. 이는 무엇보다 자기들의 문제를 자기들의 책임 하에 스스로 결정하기 때문에 그 효과를 기대할 수 있는 것이다.

― 주민 직접결정체제에서, 문제해결의 결정과정은 문제의 사안 자체 즉, 공동체적 삶의 문제해결 방안에만 집중하게 된다. 뿐만 아니라, 문제해결에 소요되는 비용을 스스로 부담하기 때문에 보다 더 경제적 효율성에 집중하게 된다. 따라서 주민 직접결정의 자치형태에서는 주민은 자기들에게 알맞은 정책서비스 즉, 자기선호에 알맞은 정책을 결정할 뿐만 아니라, 경제적 효율성도 기대할 수 있다.

― 이러한 주민 직접결정 형태의 마을자치에서는 대의민주체제에서 발생하는 여러 다양한 정부실패(government failure)문제 및 비효율의 문제를 해결할 수 있다. 즉, Downs A.(1957)가 주장하는 ‘유권자의 정보부족․정보처리능력 한계와 결합한 공직자의 자기 이익극대화(eigenen Nutzenmaximierung)문제’, 파킨슨법칙(Parkinson's Law)에서 지적하고 있는 ‘공공기능수행의 업무량과는 무관하게 발생하는 정부규모의 팽창․거대화 문제 및 예산낭비’, Niskanen W. A.(1971)가 밝히고 있는, ‘관료들의 개인적 효용 및 편익증대와 정부예산극대화 문제’ Raiey․Backoff․Levine(1976)가 주장하는 ‘법적․제도적 메커니즘에 의존한 공공영역의 비용절감․효율성제고 인식결여 문제’, ‘문서주의․책임전가 문제’ 등 수많은 문제들을 주민 직접결정 형태의 마을자치에서는 해결하고 있다.

― 또한 Ostrom E.(2009; 2005; 2000; 1990)이 주장하는 ‘전문화된 공공서비스 제공방식이 오히려 서비스제공 효율성 저하와 함께 질 저하로 이어지는 ‘서비스 역설(service paradox)문제’를 마을자치에서는 주민 직접결정 방식을 통해 해결할 수 있다.

◯ 앞서 열거한 마을자치의 구조적 특성을 근간으로 하고 있는 마을자치의 선진사례는 스위스 게마인데(Gemeinde)자치, 미국 뉴잉글랜드지역의 타운(Town)자치 등이 대표적이다.

― 스위스 게마인데자치, 뉴잉글랜드 타운자치 등은 유권자전체 즉, 주민이 의결기능을 하는 자치시스템이라는 공통점을 갖고 있다. 즉, 대의기관인 지방의회를 두지 않고, 유권자전체가 직접 의결기관의 기능을 수행한다는 것이다.

― 또한, 게마인데자치에서는 "게마인데총회(Gemeindeversammlung)", 타운자치에서는 "타운미팅(Town Meeting)"이라는 유권자전체의 회합에서, 마을정부의 주요 사안을 주민들이 직접 결정하고 있다는 공통점이 있다.

― 특히, 스위스 게마인데자치는 앞서 열거한 자치구조를 근간으로 설치되었을 뿐만 아니라, 마을자치의 여러 다양한 기대효과를 입증하고 있다. 따라서 본 연구는 스위스 게마인데자치를 기본 모델로 하고 한국의 실정을 고려하여, 한국 마을정부의 자치기관․형태, 자치기능 등을 디자인하였다.

제2절 마을정부 자치기관 ․ 자치형태

1. 자치기관과 구성

◯ 읍․면․동 마을정부는 주민의 직접 의사에 의해 결정․운영되는 직접민주제 방식을 근간으로 자치가 이루어질 수 있도록 자치기관을 구성하고 있다.

― 마을정부는 의결기관, 감사기관, 집행기관 등 크게 세 기관으로 구성하고 있다.

― 마을정부에서, 의결기능은 주권자인 주민이 수행하고, 감사기능과 집행기능은 대리자인 대표자가 수행하고 있다. 여기서 집행기능은 여러 다양한 형태의 기관들과 행정업무를 각 분야별로 전담하는 행정부서 및 사무직원이 수행하고 있다.

<그림 5-4> 마을정부 자치기관

◯ 의결기관 구성이다. 마을정부 의결기관은 유권자전체이다.

― 이는 유권자전체가 한국의 현 지방의회처럼 마을정부의 의결기능을 수행한다는 것을 의미한다. 유권자전체가 의결기관으로 하는 것은 직접민주제를 근간으로 마을자치를 실현하기 위해서이다.

◯ 감사기관 구성이다. 마을정부 감사기관은 사무․회계 분야를 전문적으로 분석․평가하는 기능을 수행하는 (가)사무․회계감사위원회이다.

― 사무․회계감사위원회는 독립된 자치기관으로서, 투표소에서 이루어지는 주민의 직접 선거에 의해 선출․구성한다.

◯ 집행기관 구성이다. 마을정부 집행기관은 마을정부, 위원회, 정부간협력기구 등을 포함한다.

― 첫째, 마을정부는 마을각료, 마을서기 등으로 구성된다. 여기서 마을각료는 마을정부의 위원회형식의 합의제 집행기관이다. 마을각료는 읍․면․동 단체장, 일반 각료들로 구성된다.

― 마을각료는 투표소에서 이루어지는 주민의 직접 선거에 의해 선출․구성된다. 마을서기는 행정전문가로서 마을각료들의 추천에 의해 주민이 선출한다.

― 둘째, 위원회는 마을선거관리위원회, 의결․심의위원회 등으로 구성된다.

― 의결위원회는 마을정부의 정책․사업의 집행과 관련한 사항에 대해 의결 권한을 부여받고 있는 위원회이다. 반면, 심의위원회는 그 기능이 정책․사업의 심의에 제한되며 의결 권한은 없다.

― 마을선거관리위원회, 의결위원회 등은 마을총회에서 주민에 의해 선출․구성된다. 그러나 심의위원회는 각료회의에서 결정하여, 각료가 임명한다.

― 셋째, 정부간협력기구는 마을정부간의 협력체제로서, 특정 사무․정책분야의 목적을 달성하기 위해 몇 개의 마을정부가 시설․사업 등을 공동으로 운영․수행하는 목적조합이다. 협력기구위원은 마을각료들 중 각료회의에서 결정한다.

◯ 마을정부 행정부서의 각 부서장은 마을정부 각료들이 그 역할을 수행하며, 사무직원은 각료가 임명한다. 하급행정기구의 장은 마을총회에서 선출한다.

<표 5-1> 마을정부 자치기관의 선출․구성

구분		자치기관	선출․구성방식	참고
의결기관		주민(유권자전체)	주민등록법․선거법에 준한 읍․면․동 유권자
감사기관		사무․회계감사위원회	주민직선	투표소
집행기관	마을정부	각료	주민직선	투표소
		서기	각료추천․주민선출	마을총회
	위원회	선거관리위원회	주민선출	마을총회
		의결위원회	주민선출	마을총회
		심의위원회	각료에 의한 임명	각료회의
	협력기구	정부간협력기구위원	각료	각료회의
	마을정부행정부서	행정부서장	각료	모든 부서장 각료 겸직
	마을하급행정기구	마을사업소장	주민선출	마을총회

2. 유권자전체의 기능․권한

◯ 마을정부의 의결기관인 유권자전체는 투표소투표․마을총회 두 제도적 방식을 통해 정책표결과 대표선거 등의 의결 권한을 행사한다.

― 투표소투표는 유권자전체가 의결기관으로서, 투표를 통해 마을정부의 의사를 직접 결정하는 직접민주제의 제도적 수단이다. 이는 주민이 투표소의 투표행위를 통해 한편으로, 마을정책을 최종적으로 직접 표결하여 결정하고, 다른 한편으로 대표자를 직접 선출하여 마을정부 각 기관을 구성하는 ‘주민의결권 행사’를 의미한다. 따라서 투표소투표는 마을정부의 ‘투표소직접민주주의’로 정의할 수 있다.

― 마을총회는 마을주민들이 특정 공간에 집합하여 개최되는 주민전체총회를 통해  마을정부의 의사를 주민이 직접 결정하는 직접민주제의 제도적 수단이다. 여기 마을총회에서도 역시 주민이 한편으로 마을정책을 최종적으로 직접 결정하고, 다른 한편으로 대표자를 직접 선출하여 마을정부 각 기관을 구성한다. 따라서 마을총회는 마을정부의 ‘총회직접민주주의’로 정의할 수 있다.

<그림 5-5> 마을정부 의결기관의 의결방식․권한

1) 투표소투표를 통한 정책표결대상 ․ 주민의결권한

◯ 투표소투표에서, 주민에 의한 정책표결대상은 원칙적으로 마을자치와 관련한 모든 사항이다. 다만, 정책표결대상을 의무적 주민표결대상, 임의적 주민표결대상으로 구분․설치할 필요가 있다. 그 표결대상을 예시적으로 제시하면 다음과 같다.

◯ 의무적 주민표결은 자치법규, 재정․재산, 자치구역, 마을정부간관계, 주민발안 등을 그 대상으로 하고 있다.

― 자치법규의 주민표결은 마을자치와 관련한 모든 법규의 제정․개정․폐지 사항이 그 대상이다. 즉, 주민표결대상은 마을자치기본법규를 비롯한 자치사무․행정․조직․재정․계획 등 마을자치권한에 속하는 모든 자치법규의 제정․개정․폐지 사항을 포함하고 있다.

― 재정․재산의 주민표결은 지출예산(일정금액 이상 신규․반복 지출예산), 공유재산(일정금액 이상의 취득․매각․교환), 건설계약 승인(일정 이상의 계약금액) 등의 사항을 그 대상으로 하고 있다.

마을총회에서 결정하는 지출예산 보다 그 예산규모가 큰 예산은 주민표결로 결정한다.

― 자치구역의 주민표결은 마을자치구역의 분할․합병․경계변경을 그 대상으로 하고 있다.

― 마을정부간관계의 주민표결은 목적조합을 비롯한 마을정부간관계의 기구에 가입․탈퇴 등과 관련한 사항을 그 대상으로 하고 있다.

― 주민발안과 관련한 사항 역시 의무적 주민표결 대상으로 하고 있다.

◯ 임의적 주민표결은 마을정부 및 각료에 의해 제안된 사항, 마을총회에 의해 제안된 사항 등을 그 대상으로 하고 있다.

<표 5-2> 주민이 투표소투표를 통해 직접 결정하는 정책표결대상 예시

구분	표결영역	표결대상 예시
원칙	마을자치영역 전반	마을자치의 권한에 속하는 모든 사항
의무적 표결대상	자치법규	마을자치기본법규를 포함한 모든 자치법규의 제정․개정․폐지 사항
	재정․재산	지출예산, 공유재산의 취득․매각․교환, 건설계약 승인
	자치구역	마을자치구역의 분할․합병․경계변경
	마을정부간의 관계	목적조합 등 마을정부간관계의 기구에 가입․탈퇴
	주민발안	주민발안 사항의 결정
임의적 표결사항	마을정부․각료에 의해 제안된 사항
	마을총회에 의해 제안된 사항

2) 마을총회를 통한 정책표결대상 ․ 주민의결권한

◯ 마을총회에서, 주민에 의한 정책표결대상은 원칙적으로 투표소투표에서 주민표결로 결정하지 않아도 되는 마을자치의 모든 정책․사업․제도와 관련한 사항이다. 그 표결대상을 예시적으로 제시하면 다음과 같다.

― 재정․예산과 관련한 표결은 마을조세의 징수세율, 예산승인, 결산승인, 지출예산승인(일정금액 범위의 신규․반복 지출예산), 중기재정계획승인 등의 사항이 그 대상이다.

투표소투표의 주민표결로 결정해야 하는 지출예산 규모는 마을총회 표결에서 제외하고 있다.

― 공유재산과 관련한 표결은 공유재산(일정금액 범위의 취득․매각․교환), 마을정부기업의 주식매각(일정 수준이상의 주식자본), 건설계약 승인(일정범위의 계약금액) 등의 사항을 그 대상으로 하고 있다.

공유재산, 주식매각, 건설계약승인 역시 투표소투표의 주민표결을 요구하지 않는 사항을 마을총회에서 표결한다.

<표 5-3> 주민이 주민총회를 통해 직접 결정하는 정책표결대상 예시

표결영역	표결대상 예시
원칙	투표소투표에서 주민표결로 결정하지 않아도 되는 모든 사항
재정․예산	마을조세의 징수세율, 예산․결산승인, 지출예산승인, 중기재정계획승인
공유재산	공유재산의 취득․매각․교환, 마을정부기업의 주식매각, 건설계약 승인

3) 마을정부 자치기관 선출․구성의 주민권한

◯ 마을정부의 자치기관은 투표소투표, 마을총회에서 선출 구성된다.

― 투표소투표에서 선출되는 자치기관은 마을정부의 각료, 사무․회계감사위원회위원이다.

― 마을총회에서 선출되는 자치기관은 마을정부의 서기, 선거관리위원, 의결위원회위원, 마을사업소의 장 등이다.

3. 마을각료의 기능․권한

◯ 각료는 마을정부의 최고집행기관으로서, 마을정부를 대표하고, 의결기관인 유권자전체가 결정한 사항을 시행․관리하는 기관으로서 그 의무와 권한에 따른 기능을 수행하고 있다. 주요 기능 및 권한 분야는 대표자역할, 계획수립, 법규․규정의 시행․제정, 사무관리, 조직관리 등을 포함하고 있다. 각료의 기능 및 권한을 예시적으로 제시하면 다음과 같다.

― 대표자역할이다. 각료는 대외적 마을정부대표자로서, 법률적 효력을 가지는 각종 문서에 서명권한이 있다.

― 계획수립이다. 이는 여러 다양한 마을자치계획안을 수립하는 기능이다. 여기에는 사업․정책계획안은 물론이고, 재정․조직․마을발전계획안 등을 수립한다.

― 법규․규정이다. 각료는 일차적으로 마을자치와 관련한 각종 법률․법규를 시행한다. 뿐만 아니라, 각료의 권한에 속하는 마을정부의 시행세부규정․지침 등을 제정하는 역할을 한다.

― 사무관리이다. 각료는 마을정부 각 행정부서의 장이다. 행정부서장으로서 각료는 부서의 사무를 지휘․감독하는 책임이 있다. 또한 사업․정책․업무추진을 위한 예산지출을 결정한다. 예산의 지출은 물론, 마을총회에서 결정한 예산의 범위 내에서 이루어진다.

― 조직관리이다. 각료는 마을정부의 각 위원회․행정부서․하급행정기구 등의 조직을 운영하고 관리하는 기능을 수행한다. 여기에는 공무원급료, 각 위원회 위원들의 수당 등이 포함된다.

<그림 5-6> 각료의 지위․특성․기능적 권한분야 예시

◯ 각료들의 이러한 기능은 마을단체장 1인의 결정에 의해 행사되는 것이 아니라, 각료가 협의체기관으로서 공동의 권한 및 책임으로 수행되고 있다.

◯ 명예직을 각료 근무형태의 원칙으로 하고, 마을정부의 인구규모, 업무량 등을 고려하여 선출직 공무원으로 할 수 있다.

― 선출직 공무원의 신분을 획득하게 되는 경우, 다시 전일제 근무 또는 반일제 근무 공무원으로 구분하고, 급료를 지급해야 한다.

― 명예직인 경우는 각료에게 활동비를 지급한다.

4. 위원회의 기능․권한

◯ 사무․회계감사위원회는 마을정부의 감사기관이다. 본 위원회의 핵심기능은 마을자치에 대해 한편으로 전문적으로 ‘분석․평가’하고, 다른 한편으로 ‘대안제시’를 하는 양 측면에 있다.

― 본 위원회의 일차적 기능은 마을정부의 사무․재정․조직 운영을 비롯한 마을자치 관련사항을 전문적으로 분석․평가하여, 주민들에게 보고하고, 주민이 주권자로서의 역할을 할 수 있도록 지원하는 것에 있다.

― 본 위원회는 또한 마을자치 전반에 대한 의견 및 대안제시를 하여, 보다 바람직한 마을자치가 이루어질 수 있도록 하는 것에 그 기능수행의 의의를 두고 있다.

― 따라서 본 위원회가 마을정부의 집행기관에 직접적인 영향력을 행사하지 않는다는 것에 그 특징이 있다.

◯ 의결위원회는 의결기관인 유권자전체가 행사하지 않는 사항을 결정하는 기능을 수행하고 있다.

― 주요 핵심기능은 각 행정부서나 정책분야의 사업․사무와 관련한 집행상의 구체적 사항을 결정하는 것에 놓여 있다.

◯ 심의위원회는 각 행정부서나 정책분야에 심의․자문을 하는 것에 그 기능이 제한되어 있다. 즉, 심의위원회는 결정권한이 없다.

◯ 선거관리위원회는 투표소의 표결․선거, 마을총회의 표결․선거뿐만 아니라, 주민발안, 임의적 주민투표 등 마을투표와 관련한 사항을 관리하고 있다.

5. 마을정부 서기 ․ 행정부서의 사무직원

◯ 서기는 마을정부의 전문행정가로서 사무직원의 수장이다. 서기의 핵심기능은 마을 정치․행정간의 가교역할, 사무직원지휘, 각 위원회 회의준비․기록 등에 놓여 있다. 사무직원은 공무원으로서 각 행정부서의 사무를 실무적․전문적으로 처리하는 기능을 수행하고 있다.

제3절 마을정부 자치기능

1. 자치사무

◯ 마을정부는 원칙적으로 ‘주거지를 중심으로 이루어지는 주민일상생활․활동 중 읍․면․동 지역공동체가 해결해야할 사항’을 자치사무로 하고 있다. 자치사무는 크게 고유사무, 법정수임사무로 구분하고 있다. 여기서 고유사무는 의무적 고유사무와 자율적 고유사무를 포함하고 있다.

― 고유사무는 읍․면․동 주민 및 마을정부의 책임 하에 완결․처리된다. 의무적 고유사무는 마을 스스로의 책임 하에 처리하는 것이 보장되지만, 사무자체를 폐지할 수는 없다. 반면, 자율적 고유사무는 주민 및 마을정부 스스로 자기사무를 발굴하여 설치할 수 있을 뿐만 아니라, 불필요할 경우 그 사무자체를 폐지할 수 있는 사무이다. 이러한 자율적 고유사무는 보충성원칙․전권한성원칙에 준한 마을정부의 사무발굴권한(Aufgabenfindungsrecht)에 따른 것이다.

― 법정수임사무는 위탁받은 사무를 의미한다. 법정수임사무는 주민등록사무, 인구․가구조사사무에 제한하는 것을 적극 검토해야 한다. 법정수임사무의 지극한 제한은 무엇보다 직접민주주의에 근간을 둔 마을자치 본래 취지를 퇴색시키지 않기 위해서이다. 따라서 이들 두 등록․조사사무를 제외한 현재 읍․면․동에서 처리하고 있는 중앙정부․광역시․도․시․군․자치구의 사무는 각각의 기관으로 환원하는 것이 바람직하다.

<그림 5-7> 사무배분원칙과 마을정부 자치사무의 유형․대상

◯ 고유사무는 복지소득, 문화여가, 안전위생, 일상유지, 미래발전, 마을정부 등 여섯 분야에 걸쳐 있다. 각 분야별 의무적 고유사무 예시는 <표 5-4>와 같다.

― 복지소득 분야의 고유사무는 다시 복지, 소득 두 분야로 구분할 수 있다. 첫째, 복지 분야는 보육(놀이방, 탁아소), 방과후학교(초․중등), 아동․청소년지도, 노인보살핌(재가복지서비스, 주간탁노소), 장애인보살핌, 이웃돕기․자원봉사 동우회육성 등을 의무적 고유사무로 고려할 수 있다. 둘째, 소득 분야는 마을기업․협동조합․사회적기업 등 사회적 경제육성분야를 의무적 고유사무로 하고, 마을장터, 영농회․작목반, 커뮤니티비즈니스 컨설팅 등과 관련한 사무는 자율적 고유사무로 하는 방안을 생각할 수 있다.

― 문화여가 분야는 스포츠․문화시설관리, 스포츠․문화 활동․동우회육성은 의무적 고유사무로 하고, 문화축제, 체육대회, 동네신문, 마을백서발간, 문화․여가콘텐츠개발, 도시농업 등을 자율적 고유사무로 하고 있다.

<표 5-4> 마을정부의 고유사무 예시

영역	사무예시	참고
복지소득	보육(놀이방, 탁아소), 방과후학교(초․중등), 아동․청소년지도, 노인보살핌(재가복지서비스, 주간탁노소), 장애인보살핌, 이웃돕기․자원봉사 동우회육성	시설물설치 제외
	마을기업․협동조합․사회적기업 등 사회적 경제육성, 마을장터, 영농회․작목반, 커뮤니티비즈니스 컨설팅
문화여가	스포츠․문화시설관리, 스포츠․문화 활동․동우회육성, 문화축제, 체육대회, 동네신문, 마을백서, 문화․여가콘텐츠개발, 도시농업	시설물설치 제외
안전위생	동네순찰, 야간방범, 소방안전점검, 교통안전지도(건널목․학교․혼잡지역 등), 소비생활보호, 재난대비훈련	자치경찰․소방의 해당분야 사무이양
	방역, 생활위생계몽, 식품위생조사
일상유지	마을도로유지․보수, 쓰레기처리, 거리청소, 주차관리, 공공시설․공유지관리	관리사무, 시설물설치 제외
미래발전	마을발전종합계획수립
마을정부	마을입법․조직․재정․대외적 정부관계 등 마을정부운영과 관련한 사항	마을자치권한 분야

― 안전위생 분야는 다시 안전, 위생 분야로 구분할 수 있다. 첫째, 안전 분야는 동네순찰, 야간방범, 소방안전점검, 교통안전지도(건널목․학교․혼잡지역 등), 소비생활보호, 재난대비훈련 등을 의무적 고유사무로 고려할 수 있다. 둘째, 위생 분야는 방역, 생활위생계몽, 식품위생조사 등을 의무적 고유사무로 구상할 수 있다.

― 일상유지 분야는 마을도로유지․보수, 쓰레기처리, 거리청소, 주차관리, 공공시설․공유지관리 등을 의무적 고유사무로 하는 방안을 생각할 수 있다.

― 미래발전 분야는 마을발전종합계획수립, 수정계획수립 등을 의무적 고유사무로 구상할 수 있다.

― 마을정부 분야는 마을입법․조직․재정․대외적 정부관계 등 마을정부운영과 관련한 사항을 의무적 고유사무로 구상할 수 있다.

◯ 앞서 열거하고 있는 사무들을 한국 읍․면․동 마을정부의 자치사무로 하는 것은 마을자치관련 선행연구(Somerville P., 2011; Suttles G. D.,  1972)와 스위스, 독일의 사례에서도 찾을 수 있다.

― Somerville P.(2011)는 근린자치에 대한 연구에서, 인구수 3,000~15,000 또는 20,000명 이하 규모의 지역공동체에는 교육, 치안, 복지 등 다양한 공공서비스를 제공하는 "계층적 거버넌스(hierarchical-governance)" 즉, 마을정부의 설치를 필요로 한다는 결론을 제시하고 있다.

<표 5-5> 근린자치 구역의 규모 및 특성

규모	정체성	주민 수	근린자치․제도와 관련 특성
1	함께 모여 사는 소규모집단	500미만	이웃간의 정감․호혜에 기초한 친사회적 집단으로, 공식적 조정․규제를 위한 근린자치제도 필요 없음
2	공식명칭이 부여된 가장 작은 단위 거주지	500~ 3,000	지역사회결사체, 근린주거조직, 소규모 스포츠동우회와 같은 조직화 동인이 작동되는 지역단위. 주민전체가 참여․숙의하는 포럼형태의 "자율거버넌스(self-governance)"가 가능한 지역단위.
3	최소단위 정부관할 거주지	3,000~ 15,000/ 20,000	학교, 치안, 복지 등의 공공서비스를 제공할 계층적 거버넌스(hierarchical-governance) 즉, 마을정부의 설치를 필요로 하는 지역단위. 마을정부 설치의 예) 패리쉬카운실(영국), 타운의회(미국), 게마인데(스위스, 지방정부) 등.
4	지속가능한 최소단위의 거주지	20,000 이상	직장, 대학교, 프로스포츠 등의 공공서비스가 제공되어야하는 근린이라기보다, 도시적 지역단위. 경제적 차원의 요소들이 강조되며, 세계화에 따른 도시경쟁력의 중요성이 큰 의미를 가지는 지역단위.

자료: Somerville(2011: 90)의 내용을 재정리.

― 스위스나 독일의 게마인데정부는 앞서 열거하고 있는 사무분야보다 비교되지 않은 수준으로 광범하다. 교육분야는 유치원, 초등학교는 물론이고, 중학교 교육 역시 게마인데정부의 사무로 하고 있다. 또한, 급부사무 분야에서는 상수도, 하수도, 폐기물처리, 전기에너지공급 등을 포함하고 있다. 게마인데 내부교통은 물론이고, 지역계획, 자치경찰, 소방, 사회부조, 병원후생, 노인돌봄, 세율결정 등의 사무 및 권한을 행사하고 있다.

◯ 시․군․자치구와 마을정부간에 많은 사무들이 상호 중복된다. 중복사무들에 있어, 양자의 기능․역할배분에 따른 각각의 사무는 <그림 5-8>과 같다.

― 시․군․자치구는 시설의 설치․유지보수 등과 관련한 사무를 수행한다.

― 반면, 읍․면․동 마을정부는 그 시설의 활용(정책프로그램)․운영․관리 등에 사무의 핵심이 놓여 있다.

― 이러한 시․군․자치구와 마을정부간의 기능배분은 사무의 성격을 그 기준으로 하고 있다. 즉, 시․군․자치구는 ‘시설의 설치․유지보수’라는 자본집약적서비스  기능을 수행하도록 하고 있다. 반면, 읍․면․동 마을정부는 ‘시설의 활용(정책프로그램)․운영․관리’라는 노동집약적서비스 기능을 수행하도록 하고 있다.

― 노동집약적서비스는 ‘문제․서비스수혜자 가까이에서 처리될 때’, 효율적이다. 따라서 ‘시설의 활용(정책프로그램)․운영․관리’와 관련한 사무는 마을정부에서 처리하는 것이 효율적이다. 반면, ‘시설의 설치․유지보수’ 등의 자본집약적서비스는 규모경제효과를 기대할 수 있는 시․군․자치구에서 수행하는 것이 더 효율적이다.

<그림 5-8> 동일 사무영역에서 시군자치구․마을정부간의 기능배분과 그 논거

◯ 각 읍․면․동 마을정부가 단독으로 처리하기 어려운 사무 또는 단독으로 처리하는 것이 비효율적인 사무는 자치단체단체협력체계인 목적조합을 통해 처리하는 방안을 구상할 수 있다.

2. 자치입법

◯ 마을정부는 자치법규인 조례제정권한을 가지며, 마을공동체의 모든 사안을 스스로 결정․처리할 권한이 있다는 전권한성원칙(Allzuständigkeitsprinzip)에 준해, 마을자치의 근간이 되는 모든 사항에 대하여 조례를 제정할 수 있다. 동시에 그 조례의 제정․개정․폐지는 마을자치의 최고기관이자 의결기관인 유권자전체에 의해 결정된다.

― 조례제정의 대상은 마을자치와 관련한 모든 사항으로 특별한 제한이 없다. 즉, 마을정부는 마을자치헌법에 해당하는 ‘기본조례’, ‘자치사무조례’, ‘조세․수수료․공과금조례’, ‘조직․인사조례’, ‘자치법규위반․법칙조례’ 등 자치사무․재정․조직과 관련한 사항은 물론, 주민의 권리제한․의무부과와 관련한 사항에 대해서도 역시 조례를 제정할 수 있다.

― 마을자치조례의 제정․개정․폐지는 마을자치의 최고기관이자 의결기관인 유권자전체에 의해 결정된다.

<그림 5-9> 마을정부 조례제정 위상 : 제정의 대상과 범위

◯ 마을정부의 조례제정 범위는 보충성원칙(Subsidiaritätsprinzip)에 준해, 특별한 제한을 두고 있지 않다. 다만, 중앙정부 법률제정, 광역시․도의 자치법률제정(현재 조례제정), 시․군․자치구의 조례제정 등과 경합적 관계에 있을 경우, 법률․자치법률․시군자치구 조례가 우선 하도록 하고 있다.

― 이는 마을자치조례의 제정권한이 중앙정부․광역시․도․시․군․자치구의 적극적 입법권행사에 의해서만 제한되며, 그렇지 않은 그 모든 경우에 있어서 마을자치조례의 제정권한은 보장된다는 것을 의미한다.

<그림 5-10> 마을자치조례 제정권한의 제한․보장

◯ 마을자치법규는 또한 그 효력에 있어, 마을의 법률로서 효력을 발생한다.

― 다만, 마을자치법규 효력의 공간적 범위는 읍․면․동 자치구역 내에 제한된다.

― 또한, 법률과 광역시․도․시․군․자치구의 자치법규가 마을자치법규와 다르게 규정하고 있을 경우, 법률과 광역시․도․시․군․자치구 자치법규의 효력이 마을자치법규에 우선하여 적용된다.

― 따라서 마을자치법규 위반에 대한 벌칙 역시, 마을 법률로서 효력을 갖도록 적용된다. 이러한 마을자치법규의 효력은 마을자치법규의 실효성 확보를 위해 필수요건이다.

― 마을자치법규인 조례의 제정․개정․폐지에 관한 자치입법권은 마을정부의 최고자치기관이자 의결기관인 유권자전체에 있다.

◯ 이러한 주민이 직접 행사는 마을자치입법권 확립은 ‘대의민주제 역기능보완’은 물론이고, ‘주권자의 공동체적 책임인식 고양․사회적 자본형성용이’, ‘공공행정․정책의 창의성․효율성제고’ 등에 크게 기여할 것으로 기대된다.

<그림 5-11> 주민의 마을자치입법권 확립의 기대효과

― ‘대의민주제 역기능보완’ 차원에서, 주민의 자치입법권 확립은 마을자치 실시의 기본적 의의인 한국정치행정의 민주성 강화․회복을 기대할 수 있다.

― ‘주권자의 공동체적 책임인식 고양․사회적 자본형성용이’ 차원에서, 주민의 자치입법권 확립은 정치사회 전반에 걸친 혁신의 제도적 기반을 마련․구축한다는 것에서 큰 의의를 찾을 수 있다.

― ‘공공행정․정책의 창의성․효율성제고’ 차원에서, 주민의 자치입법권 확립은 한국정치행정의 효율성 강화를 기대할 수 있다.

3. 자치재정

1) 마을자치재정권 확보의 기본방향

◯ 마을자치 및 주민직접결정에서 기대되는 여러 다양한 효과들이 실제 현상․결과로 나타나게 하기 위해 절대적으로 요구되는 것이 마을 자치재정권 확립이다.

― 즉, 자치재정권의 확보 없이는 마을자치의 순기능적 효과를 기대할 수 없다.

◯ 현 지방정부의 자치재정권과 같이 마을자치재정권 확보는 한편으로 ‘세입의 자율성’, 다른 한편으로 ‘세출의 책임성’ 확립에 있다. 마을자치의 세입자율성․세출책임성 확립의 주요 영향․결정 요인은 <그림 5-12>와 같다.

<그림 5-12> 마을자치재정권 확보의 기본방향과 주요 영향요인

◯ 세입자율성․세출책임성 확립은 마을정부의 자치재정권 확보의 의미 수준을 넘어, 한편으로 재정민주주의, 다른 한편으로 재정효율성 등의 가치를 동시 실현하는 것에 의의가 있다. 따라서 재정민주주의․재정효율성을 실현할 수 있도록 자치재정제도는 디자인되어야 하며, 그 길은 세입․세출 두 분야에 대한 주민 스스로의 결정범위․공간을 최대한 크게 하는 것에 있다.

2) 세입 자율성 확립방안

◯ 마을세입 자율성확립은 재정조정수입이 아니라, 상대적으로 큰 규모의 마을 자체세입에서 기대할 수 있다. 따라서 재정조정수입 규모보다, 자체세입인 마을세수입과 마을세외수입의 규모를 상대적으로 크게 해야 한다.

― 재정조정수입은 중앙정부․광역시․도․시․군․자치구의 결정에 의한 이전재원수입이기 때문에 마을정부 즉, 마을자치의결기관인 주민에 의한 결정이 불가능하다. 주민에 의한 결정이 불가한 재정조정수입이 크면 클수록, 마을자치의 의미 즉, 마을 재정민주주의․재정효율성 등의 가치실현이 어려워진다.

― 따라서 마을자치수입은 재정조정수입이 아니라, 자체세입에 더 큰 비중을 둔 방향으로 자치재정제도는 설계되어야 한다.

<그림 5-13> 자체수입 중심의 마을세입 확립 논거

◯ 마을 자체세입의 규모를 크게 하면 할수록, 주민의 세입결정범위는 그것에 상응하여 확장된다. 특히, 마을세외수입보다는 마을세수입을 크게 할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 그것은 다음과 같은 논거에서 비롯하고 있다.

― 마을 자체세입은 크게 마을세수입, 마을세외수입 등 두 요소에 의해 결정된다.

― 여기서 마을세외수입은 사용료․수수료 등 공공시설․서비스 이용에 대한 개별적 보상원리가 적용되어 획득되는 마을자치수입이다. 즉, 특정 서비스의 이용자․부담자를 직접적으로 연결하고 있다. 그러므로 마을세외수입을 크게 확대할 경우, 저소득층 주민의 공공시설․서비스 수혜자체를 제도적으로 제한․차단하는 역기능이 발생하게 된다. 따라서 마을세외수입 증대를 통해 자체세입을 확대하는 것은 공동체 가치실현의 맥락에서 바람직하지 않는 역기능적 요소나 문제들을 동반할 수 있다.

물론, 공공시설․공유재산의 임대 등 예외적인 경우는 있다.

― 반면, 마을세수입은 일반적 보상원리, 구성원 의무원리․능력원리가 적용되는 마을조세를 통해 획득되는 마을자치수입이다. 마을세수입은 공공시설․서비스의 이용에 대한 반대급부라는 맥락에서 마을세외수입과 동일하지만, 일반적 보상원리가 적용된다는 차원에서 마을세외수입과는 구분된다. 즉, 마을세수입은 공공시설․서비스의 이용자․부담자를 직접적으로 연결한 것이 아니라, 마을정부가 제공하는 마을공공재․준공공재의 편익에 대한 비용을 마을구성원 전체가 부담하게 하기 위해 부과․징수된 마을자치수입이다. 그러므로 마을세수입을 통한 마을자치에 소요되는 비용을 부담하는 것은 공동체 가치 실현에 보다 가까이 다가서 있는 것이다.

― 따라서 자체세입의 상대적 큰 규모화를 수단으로 한 세입 자율성 확립은 마을세수입을 크게 하는 것에서 찾아야 할 것이다. 즉, 세입 자율성 확립을 위해 마을자치 소요비용의 대부분을 마을조세를 통해 충당될 수 있도록 해야 한다.

<그림 5-14> 마을세수입 중심의 자체세입 확립 논거

◯ 마을조세는 무엇보다 한편으로 주민의 자치․참여의식을 고취․촉진시킬 수 있고, 다른 한편으로 마을자치의 존속․자립을 유지하는데 기여할 수 있는 세목들을 설치하는 것을 구상해야 한다. 이를 위해 분임성, 응익성, 안정성, 보편성 등의 원칙에 부합․상응하는 조세를 마을조세로 설치해야 한다.

― 부담 분임성원칙이다. 이는 마을정부가 공동체이므로, 그 공공서비스 생산․공급에 소요되는 경비를 가능한 많은 주민이 의무적으로 분담하여 부담할 수 있도록 해야 한다는 의미이다. 이렇게 대부분의 주민이 조세를 부담함으로써, 마을공동체에 대한 주민의 자치․참여의식이 고취․촉진될 수 있다.

― 응익성원칙이다. 이는 마을정부가 제공하는 마을공공재․준공공재의 편익을 주민이 공동으로 향유하고 있기 때문에, 그에 대한 비용을 마을구성원인 주민이 부담하도록 해야 한다는 의미이다. 마을공공재의 편익에 대해 주민에게 비용책임을 부과함으로써, 역시 마을공동체에 대한 주민의 자치․참여의식이 고취․촉진되는 효과를 기대할 수 있다.

― 안정성원칙이다. 이는 마을자치존속의 지속적 유지를 위해 안정적인 자체재정수입 확보가 요구된다는 것을 의미한다.

― 보편성원칙이다. 이는 마을자치의 자립성 유지를 위해 마을마다 고른 세원분포 및 균형 있는 조세수입이 요구된다는 것을 의미한다. 즉, 마을정부간의 재정격차가 심각할 경우, 재정조정수입이 클 수밖에 없고, 그 재정조정수입 규모가 크면 클수록, 마을자치재정이 추구하는 재정민주주의․재정효율성의 가치를 실현하기 어렵기 때문이다.

<그림 5-15> 마을조세의 발굴․설치 원칙

◯ 마을정부 즉, 마을의결기관인 주민(유권자전체)은 한편으로 마을조례형식으로, 과세표준․시가표준을, 다른 한편으로 세율을 스스로 결정할 수 있도록 해야 한다.

― 이들 권한을 수단으로 주민들이 마을자치에 필요한 재정수입 및 자기의 조세부담을 스스로 결정할 수 있도록 함으로써, 재정책임성을 확보할 수 있다.

― 이를 통해 재정민주주의와 재정효율성을 강화할 수 있음은 물론이다. 이러한 기대효과는 무엇보다 조세의 부담자․결정자 일치에서 비롯하고 있다.

◯ 앞서 제시한 마을조세 발굴․설치원칙을 일정 부분 충족시킬 수 있는 세원은 무엇보다 주민세, 재산세 등으로 파악된다.

― 여기서 주민세는 개인․개인사업소․법인사업소 등의 균등분 그리고 재산분을 마을세원으로 전환하는 것을 고려할 수 있다. 다만, 주민세재산분은 사업소연면적분에 제한하고, 폐수․산업폐기물배출 사업소의 2배 중과세분은 제외하는 것을 생각할 수 있다.

― 재산세는 부속토지를 포함한 공동주택, 단독주택 모두를 마을세원으로 전환하는 것을 고려할 수 있다. 물론, 토지, 건축물, 항공기, 선박 등은 제외한다.

― 시․군․자치구 일부 세원의 마을이양에 따른 세입감소문제는 지방소득세확대, 양도소득세, 주세, 농어촌특별세 등의 시․군․자치구 이양과 병행 해결되어야 할 것이다.

3) 세출 책임성 확립방안

◯ 마을정부의 세출책임성 정도는, 사무․재원의 성격 양자 모두로부터 영향을 받지만, 일차적으로는 재원성격 그리고 근본적으로는 사무성격에 의해 결정된다.

― 이는 사무성격이 재원성격을 지배하고, 재원성격이 세출자주결정 정도를 지배하기 때문이다. 동시에 세출자주결정 수준에 비례해서, 마을정부의 세출책임성 수준이 결정되기 때문이다. 따라서 세출책임성 수준은 일차적으로는 재원성격 그리고 근본적으로는 사무성격에 의해 결정되는 것이다.

― 이러한 사무․재원성격․세출자주결정․세출책임성간의 관계구조의 측면에서, 마을정부의 세출책임성 확립방안은 근본적으로 ‘고유사무 중심의 마을자치사무 구성’에 있다는 것을 도출할 수 있다.

<그림 5-16> 사무․재원성격․세출자주결정․세출책임성간의 관계성

◯ 사무성격 차원에서 세출책임성 확립방안은 고유사무 중심으로 마을자치사무를 구성하는 것에서 찾을 수 있다. 이러한 대안의 논거는 다음과 같다.

― 마을자치사무를 본 연구는 고유사무와 법정수임사무 두 유형으로 구분하고 있다. 여기서 고유사무는 의무적 고유사무와 자율적 고유사무로 구분하고 있지만, 의무적 고유사무 설치의 일차적 목적은 마을 스스로 결정할 수 있는 최소한의 사무를 보장하기 위한 ‘자기결정사무의 보장’에 있다. 그러므로 모든 고유사무는 마을의 자주결정이 가능한 성격의 사무로 특징지을 수 있다. 반면, 법정수임사무는 중앙정부․광역시․도․등으로부터 위임된 사무이다. 그러므로 본 사무는 마을의 자주결정이 제한된 성격의 사무로 규정할 수 있다.

― 이러한 사무성격은 그 사무를 처리하기 위한 재원, 즉 그 재원성격과 연결․결합되면서, 일차적으로 세출예산자기결정, 다음 단계에서 세출자율성에 영향을 미치게 된다. 첫째, 고유사무는 마을 스스로의 세출자주결정이 가능한 자체재원과 연결․결합되면서, 세출자주결정 수준이 높고, 이것이 높은 세출자율성 확립으로 이어지고 있다. 둘째, 법정수임사무는 마을 스스로의 세출자주결정이 제한된 이전재원과 연결․결합되면서, 세출자주결정 수준이 낮고, 이것이 낮은 세출자율성 결과로 이어지고 있다.

<그림 5-17> 사무․재원성격이 세출예산자기결정․세출책임성에 미치는 영향

◯ 재원성격 차원에서 세출책임성 확립은 일차적으로 자체재원 중심으로 세출예산을 편성하고, 교부금재원은 마을정부의 도덕적 해이(moral hazard)를 예방할 수 있는 수준으로 조정하며, 보조금재원은 예외적 사안 및 경우로 제한하는 것을 대안으로 구상할 수 있다. 이러한 대안의 논거는 다음과 같다.

― 본 연구는 마을정부의 세출재원을 크게 자체재원과 이전재원으로 구분하고 있다. 자체재원은 조세수입재원과 세외수입재원으로 구분하고 있으며, 이전재원은 교부금재원과 보조금재원으로 유형 분류를 하고 있다.

― 자체재원은 마을정부의 최고의결기관인 주민이 세출예산을 자주적으로 결정할 수 있는 재원이다. 그러므로 조세․세외수입재원 모두에 대한 마을정부의 세출자주결정 수준은 높고, 이것이 마을 세출자율성 확립으로 이어지고 있다. 따라서 세출책임성 확립을 위해 자체재원 중심으로 세출예산편성을 할 수 있도록 하는 제도적 설계가 요구된다.

― 교부금재원은 세출예산의 편성․지출에 대한 자주적 결정 수준은 높지만, 다음의 2개 사항의 문제점을 내포하고 있다. 첫째, 세입차원이다. 교부금의 결정은 지방교부세, 조정교부금 등으로 그 세입금액 결정이 마을이 아니라, 중앙정부․광역시․도․시․군․자치구에 의해 결정된다. 따라서 세입차원의 자율성이 낮다. 그러므로 마을정부의 중․장기재정계획 수립에 한계가 있다. 둘째, 도덕적 해이 차원이다. 이는 교부금재원의 효율적인 운영책임성이 낮아질 개연성이 항상 존재한다. 따라서 교부금재원을 수단으로 한 재정조정수준이 재정력역전변동이 일어나지 않는 범위 내에서 이루어지도록 하는 대안적 조치가 요구된다.

― 보조금재원은 마을정부의 최고의결기관인 주민에 의한 세출예산의 결정이 지극히 제한된 재원이다. 이러한 세출자주결정 수준이 낮은 보조금재원은 결국 세출책임성을 저하의 결과로 이어지게 된다. 따라서 보조금재원은 특별한 예외적 경우에 제한하는 방안이 마련되어야 한다.

<그림 5-18> 재원성격이 세출예산자기결정․세출책임성에 미치는 영향

제4절 마을자치도입 시범모형과 도입추진단계(안)

◯ 현행 행정계층인 읍․면․동을 자치계층으로 승격․전환하여 실시하는 마을자치는 일정한 준비과정을 거쳐 도입하는 것이 바람직하다는 판단이다. 그 준비과정은 본 연구에서 마을자치 도입추진단계(안)에 담고 있다.

1. 마을자치 도입추진단계에서 각 시범모형의 개념

◯ ‘시․군․자치구와 읍․면․동간의 수직적 관계성’을 기준으로, 본 연구는 마을자치 도입추진단계(안)를 제시하고 있다. 마을자치 도입추진단계에서 ‘시․군․자치구와 읍․면․동간의 수직적 관계성’과 관련한 그 주요 기본개념에 대한 정의는 <표 5-6>과 같다.

<표 5-6> 마을자치도입단계와 ‘시․군․자치구와 읍․면․동간의 관계’ 개념

구분	현행 개혁	마을자치 도입단계(시범실시)		마을자치
	주민자치회	시범모형 1	시범모형 2	완전한 제도도입
지위	행정계층	준 자치계층	자치계층	자치계층
기관	하급행정기관(주민 추천+단체장 임명)	마을총회(의결기관)	마을총회(의결기관)	마을총회(의결기관)
	주민자치회․ 마을총회	합의제집행기관 (주민 2배수 선출 + 단체장 임명)	합의제집행기관 (주민직선)	합의제집행기관 (주민직선)
사무	고유사무(무), 시군구사무+주민자치회사무(수탁)	시군구사무+ 고유사무	고유사무 (주민등록사무 포함)	고유사무 (주민등록사무 포함) 조정․확립
자치입법	권한 없음	규칙제정권한 (주민 결정․위임)	조례․규칙제정권 (주민 결정․위임)	조례․규칙제정권 (주민 결정․위임)
자치재정	권한 없음	고유세원(유)	고유세원(유)	고유세원(유) 현실적 조정․확립
		과세표준․세율 결정권한(무)	과세표준․세율 결정권한(유)	과세표준․세율 결정권한(유)
		징수권한(유/무)	징수권한(유)	징수권한(유)
마을총회 (유권자)	주민자치회 사업승인(시군구사업 집행과정 참여)	읍․면․동 최고의결 기능	읍․면․동 최고의결 기능	읍․면․동 최고의결 기능

◯ ‘현행 읍․면․동 개혁’이다. 정부의 자치분권종합계획상의 현 개혁은 읍․면․동에 주민자치회 도입에 중점이 놓여 있다. 현행 개혁안을 읍․면․동의 지위, 기관, 사무, 자치입법, 자치재정, 마을총회 등 6개 주요 개념을 정의하면 다음과 같다.

― 지위이다. 읍․면․동의 지위는 현재와 같은 행정계층이다.

― 기관이다. 읍․면․동의 기관은 시․군․자치구의 하급행정기관인 읍․면․동장, 주민기구인 주민자치회․마을총회 두고 있다. 양자 간의 관계는 형식적 의미에서 수평적 병렬관계에 있다. 정부안에서 읍․면․동장은 현재와 같이, 시․군․자치구의 단체장이 임명한다. 다만, 주민의 추천(읍․면․동장 모집의 개방형․직위 공모제 등이 결합된)에 의해, 단체장이 읍․면․동장을 임명하는 방식이 병행되어 운영되는 곳도 있다. 그러나 이것은 어디까지나 단체장에 의한 임명제도이다. 따라서 임명제도의 관점에서도 현 정부의 개혁안에서 읍․면․동은 시․군․자치구의 하급행정기구이다. 주민자치기구로 주민자치회(주민자치관련 집행기능 수행)와 마을총회(주민자치관련 의결기능 수행)가 있지만, 명칭상 자치기구이지만, 기능상 시․군․자치구의 주민참여기구에 지나지 않는다.

― 사무이다. 고유사무가 없는 상태에서, 읍․면․동은 한편으로, 읍․면․동장의 책임 하에 기본적으로 현재와 같이 시․군․자치구의 사무를 유지․수행하고 있다. 다른 한편으로, 읍․면․동은 주민자치센터에서 주민자치회의 사무가 수행되고 있다. 그런데 현 정부의 개혁안에서, 주민자치회 사무는 시․군․자치구의 위․수탁사무가 핵심이다. 따라서 사무 측면에서, 읍․면․동은 고유사무 권한이 없는 시․군․자치구의 하급행정기구이다.

개별 사무는 조금 축소되거나 확대될 수도 있는 상황이다.

― 자치입법․재정권이다. 현 정부의 개혁안에서, 읍․면․동은 자치입법권, 자치재정권 양자 모두 결여한 상태이다. 주민자치회의 재원으로 정부개혁안은 주민세 개인균등분을 제시하고 있지만, 그것은 읍․면․동의 독립 세원이 아니라, 시․군․자치구가 주민세 개인균등분에 상응하는 규모의 재원을 주민자치회에 지원할 수 있도록 하고 있다.

― 마을총회이다. 현 정부의 개혁안에서 마을총회는 읍․면․동의 주민자치회와 관련한 사항에 제한하여 최종적 의사의 승인기능을 수행할 수 있도록 하고 있다. 그러므로 읍․면․동장의 책임 하에 수행되는 사무에 대한 의결기능은 없다. 다만, 아주 제한된 범위 내에서 의견제시를 할 수 있는 기능은 있다. 따라서, 현 정부의 개혁안에서 마을총회는 읍․면․동의 의결기능을 수행하는 기관은 아닌 것으로 규정할 수 있다. 즉, 현 정부의 개혁안에서, 주민자치회 및 마을총회는 시․군․자치구의 사업집행과정에 참여하는 주민참여기구이며, 주민자치기구는 아니다.

◯ ‘마을자치 도입 시범모형 1’이다. 시범모형 1은 읍․면․동에 ‘준자치계층의 마을자치’를 시범적으로 실시하고, 이후 읍․면․동을 완전한 자치계층으로 전환하면서 마을자치를 도입하는 방안이다. 준자치계층으로서 읍․면․동의 지위, 기관, 사무, 자치입법, 자치재정, 마을총회 등 6개 주요 개념을 정의하면 다음과 같다.

― 지위이다. 읍․면․동의 지위는 준자치계층이다.

― 기관이다. 읍․면․동의 기관은 의결기관으로서 마을총회, 집행기관으로서 위원회형의 합의제 집행기관을 두고 있다. 첫째, 마을총회는 유권자전체로 구성하고, 별도의 대의의결기관 즉, 읍․면․동 의회를 두고 있지 않다. 둘째, 합의제 집행기관은 5~7명을 정원으로 하고 있다. 그 구성은 주민의 직접선거에 의해 정원의 2배수를 집행기관후보자로 선출하고, 선출된 집행기관후보자들 중에서 시․군․자치구 단체장이 결정․임명하는 방식이다.

― 사무이다. ‘마을자치 도입 시범모형 1’에서, 읍․면․동의 사무는 시․군․자치구 사무와 고유사무가 공존하고 있다. 여기서 고유사무는 위․수탁사무가 아니라, 중앙정부․광역시․도․시․군․자치구로부터 이양된 사무 또는 새로이 발굴된 사무이다.

― 자치입법이다. ‘마을자치 도입 시범모형 1’에서, 읍․면․동의 자치입법권은 규칙 제정권한에 제한하고 있다. 그리고 규칙 제정권한은 의결기관인 마을총회의 권한으로 하고 있다. 다만, 특별한 경우 또는 주민 직접 결정의 필요성이 없는 사항은 마을총회의 결정으로, 읍․면․동의 합의제 집행기관에 위임할 수 있다.

― 자치재정이다. ‘마을자치 도입 시범모형 1’에서, 읍․면․동의 자치재정권은 상당히 제한되어 있다. 즉, 고유세원은 있지만, 과세표준․세율 등의 결정권한이 없다. 징수권한은 있는 경우와 없는 경우로 구분하여 시범실시를 고려할 수 있다. 이는 행정업무량과 그에 따른 경비충당 문제 즉, 사무효율성문제를 고려하여 시범실시하는 것이 바람직하다는 판단이다.

― 마을총회이다. 읍․면․동의 권한에 속하는 자치입법․자치재정․자치사무 및 사업 등과 관련한 주요 사항을 결정하는 의결기관의 기능을 수행하고 있다.

◯ ‘마을자치 도입 시범모형 2’이다. 시범모형 2는 읍․면․동에 ‘자치계층의 마을자치’를 시범적으로 실시하고, 그 시범결과를 현실적으로 내실 있게 조정하여 완전한 마을자치를 도입하는 방안이다.

― 지위이다. ‘시범모형 2’에서 읍․면․동의 지위는 종합지방자치행정을 수행하는 보통지방자치단체로서 자치계층이다.

― 기관이다. 읍․면․동의 기관은 의결기관으로서 마을총회, 집행기관으로서 위원회형의 합의제 집행기관을 두고 있다. 첫째, 마을총회는 유권자전체로 구성하고, 별도의 대의의결기관 즉, 읍․면․동 의회를 두고 있지 않다. 둘째, 합의제 집행기관은 5~7명을 정원으로 하고 있다. 그 구성은 주민의 직접선거에 선출된다.

― 사무이다. ‘마을자치 도입 시범모형 2’에서, 읍․면․동의 사무는 고유사무 중심으로 구성하고 있다. 주민등록사무 등을 비롯한 필수적 사무를 고유사무로 전환하는 방식을 통해 특별한 경우를 제외하고, 위임사무를 최소화하고 있다. 여기서 고유사무는 중앙정부․광역시․도․시․군․자치구로부터 이양된 사무 또는 새로이 발굴된 사무로 구성하고 있다. 동시에 고유사무 중 의무적 고유사무를 제외한, 자율적 고유사무에 대해 읍․면․동이 사무 자체의 설치․폐지는 물론, 그 처리방식 역시 결정한다. 이러한 자율적 고유사무의 사무 자체에 대한 결정권을 통해, 각 읍․면․동의 마을자치는 그 다양성이 확보된다.

― 자치입법이다. ‘마을자치 도입 시범모형 2’에서, 읍․면․동의 자치입법권은 조례․규칙 제정권한을 포함하고 있다. 그리고 조례․규칙 제정권한은 마을정부 최고의결기관인 유권자전체의 권한으로 하고 있다. 그 권한 행사는 주민투표, 주민발안, 마을총회를 통해 행사된다. 다만, 특별한 경우 또는 주민직접 결정의 필요성이 없는 사항은 유권자전체의 결정으로, 읍․면․동의 합의제 집행기관에 위임할 수 있다.

― 자치재정이다. ‘마을자치 도입 시범모형 2’에서, 읍․면․동의 자치재정권은 고유세원은 물론이고, 과세자주권을 포함하고 있다. 여기 과세자주권에는 과세표준․세율 결정권한, 조세징수권한을 포함하고 있다. 과세표준․세율 결정권한은 마을정부 최고의결기관인 유권자전체가 행사한다.

― 마을총회이다. 마을총회는 기본적으로 읍․면․동 마을정부의 예산․결산을 승인하고, 마을정부의 회계연도별 주요 사업을 승인하는 기능을 수행한다. 또한 주민투표결정 사항을 제외한 모든 주요한 사항을 마을총회에서 결정하게 된다.

◯ 마을자치의 도입이다. 읍․면․동 마을자치의 도입은 앞서 제시한 각 시범실시가 완료되고 난 이후에, 그 시범결과를 현실적으로 내실 있게 조정하여 도입된다. 자치계층으로서 읍․면․동의 지위, 기관, 사무, 자치입법, 자치재정, 마을총회 등 6개 주요 개념 및 권한, 기능 등은 ‘마을자치도입 시범모형 2’와 유사하며, 본 연구의 제5장에서 제시하고 대안들을 응용하여 도입한다.

2. 마을자치 도입추진단계(안)

◯ 마을자치 도입추진단계는 3개 안을 고려할 수 있다. 각 도입추진단계(안)은 다음과 같다.

◯ 제1안이다. 제1안은 준자치계층으로 마을자치를 시범도입․실시하고, 이후 읍․면․동을 완전한 자치계층으로 전환하는 방안이다. 그러므로 제1안은 ‘준자치계층 시범모형’으로 정의할 수 있다.

<그림 5-19> 제1안 ‘준 자치계층 시범모형’

◯ 제2안이다. 제2안은 자치계층으로서 마을자치를 몇몇 지역에 시범실시하고, 일정기간의 시범실시과정을 거쳐 읍․면․동에 완전한 마을자치를 도입하는 것이다. 그러므로 제2안은 ‘자치계층 시범모형’으로 정의할 수 있다.

<그림 5-20> 제2안 ‘자치계층 시범모형’

◯ 제3안이다. 제3안은 준자치계층, 자치계층으로서의 마을자치를 동시에 시범실시하고, 이후 읍․면․동을 완전한 자치계층으로 전환, 마을자치를 도입하는 방안이다. 그러므로 제3안은 ‘준자치계층 시범모형’과 ‘자치계층 시범모형’ 두 모형이 동시에 시범실시 되는 ‘병렬적 시범모형’으로 정의할 수 있다.

<그림 5-21> 제3안 ‘병렬적 시범모형’

◯ 연구에서 제시하고 있는 세 유형의 시범모형은 현 정부임기 내에서 추진되어야 하며, 빗나간 형태의 현 정부 주민자치회 개혁방안은 가급적 빠른 시일 내에 중단하는 것을 적극 고려해야 할 것이다.

제5절 향후 과제 및 맺음말

1. 본 연구의 의의와 후속 연구과제

◯ 본 연구는 ‘시․군․자치구의 자치위상 제고․재정립’, ‘읍․면․동 수준의 마을자치 도입’과 관련한 개혁의 일반적․원칙적 사항을 다루고 있으며, 기본방향 차원의 대안 제시에 그 의의를 찾을 수 있다. 그러므로 본 연구의 기본적․일반적 대안을 각 분야별로 세분화한 구체적 대안 제시를 목적으로 한 심화된 후속적 연구가 필요하다. 후속연구가 필요한 주요 분야들은 다음과 같다.

◯ ‘시․군․자치구의 자치사무’이다. 본 연구는 시․군․자치구의 신규 고유사무로, 에너지, 주거․주택, 소방, 자치경찰, 학교교육 등의 분야를 제시하고 있다.

― 본 연구에서 제시하고 있는 이들 고유사무분야는 이론적․경험적 선행연구의 결과를 토대로 하고 있다. 즉, 선행연구의 이차적 자료를 근간으로 고유사무들을 도출하고 있다. 따라서 한국과 선진외국의 일차적 자료의 분석을 바탕으로 한 각 사무분야별 연구를 필요로 한다.

― 동시에 에너지, 주거․주택, 소방, 자치경찰, 학교교육 분야별로 중앙정부, 광역시․도, 시․군․자치구의 역할을 구분하는 전체 밑그림 하에서, 시․군․자치구의 구체적 기능․권한을 도출하는 후속적 연구가 요구된다.

◯ ‘시․군․자치구의 자치입법’이다. 본 연구는 ‘자치권제한법률 최소화’, ‘현 법률위임요구규정의 폐지’, ‘국민의 입법권공유’, ‘지방정부의 입법권공유’ 등을 시․군․자치구의 자치입법 위상 제고 방안으로 제시하고 있다.

― 본 연구는 이들 대안을 독일․스위스 사례와 선행연구의 논거에서 도출․제시하고 있다. 또한, 본 연구는 시․군․자치구의 자치입법 사항이 중앙정부․광역시․도 입법과 경합적 관계에 있을 경우, 중앙정부․광역시․도 입법권을 우선하도록 하고 있다.

― 그런데 본 연구는 중앙정부․광역시․도의 전속입법 사항에 대해 다루고 있지 않다. 중앙정부․광역시․도의 전속 입법사항에 대한 구체적 방안이 마련되어야, 중앙정부․광역시․도 등으로부터 시․군․자치구 자치입법 침해문제를 극복할 수 있다. 그러므로 향후 중앙정부․광역시․도의 전속 입법사항에 대한 구체적 방안에 관한 연구를 필요로 한다. 물론, 중앙정부․광역시․도의 전속 입법사항에 대한 사항은 중앙정부․광역시․도의 사무와 관련 하고 있기 때문에 사무에 관한 연구가 선행되어야 한다.

◯  ‘시․군․자치구의 자치재정’이다. 본 연구는 시․군․자치구의 자치재정 위상 제고 방안으로 ‘자체 세입예산 확대’, ‘세출예산 자율성 강화’, ‘과세자주권 확대’, ‘지방재정조정제도 개선’ 등을 제시하고 있다.

― 물론, 이들 각 분야별로 구체적인 후속연구가 필요하지만, 가장 먼저 선행되어야 할 후속연구 분야는 ‘자체 세입예산 확대’ 그리고 그와 병행한 ‘지방재정조정제도 개선’에 관한 사항이다.

― 자체세입확대, 재정조정 두 분야에 대한 우선적 후속연구의 필요성은 평균 재정력보다 낮은 수준에 있는 시․군․자치구가 재정분권에 적극적으로 참여하고자하는 동기의 유인에 있다.

― 본 연구에서 제시하고 있는 ‘지방소득세 확대’를 확대된 세원의 일부를 공동세원화하는 방안을 병행할 경우, 현 정부에서 제시하고 있는 지방소득세확대에 따른 지방정부간의 재정격차를 상당 부분 해소할 수 있다. 뿐만 아니라, 본 연구에서 제시하고 있는 방식으로 양도소득세․주세․농어촌특별 등을 시․군․자치구로 이양할 경우에도 역시 지방정부간의 재정격차를 크게 하지 않으면서, 국세의 지방이양 개혁을 추진할 수 있는 예측이다. 따라서 이들 세원이양과 병행한 재정조정 등에 대한 후속연구가 빠른 시일 내에 이루어져서, 현 정부 임기 내에, 국세의 시․군․자치구 이양개혁이 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.

◯ ‘시․군․자치구의 자치형태’이다. 본 연구는 자치형태의 개혁 분야를 크게 2개 분야로 제시하고 있다. 그 하나가 ‘지방정부․주민간의 관계 재정립을 위한 개혁’이고, 다른 하나가 ‘의결․집행기관간의 관계 재정립을 위한 개혁’이다.

― ‘지방정부․주민간의 관계 재정립을 위한 개혁’은 현 대의민주제의 역기능을 보완하기 위한 것으로, ‘주민발안의 도입’과 ‘주민투표제개선’, ‘감사청구제도개선’, ‘지방의회 시민대의원제 도입’ 등이 핵심이다. 그런데 본 연구는 이들 4대 개혁과제의 논거와 개혁의 기본방향만을 제시하고 있을 따름이다. 따라서 이들 각 분야별 세부적 연구를 필요로 한다.

― ‘의결․집행기관간의 관계 재정립을 위한 개혁’은 의결․집행 양기관간의 균형적 관계 확립을 통해, 집행기관에 대한 의결기관의 감시․통제기능을 회복하기 위해서이다. 본 연구는 그 대안을 인사․정책 양차원에서 제시하고 있다. 인사차원에서는 ‘지방의회 인사권독립’, ‘집행부 행정부서장 지방의회선출’ 등의 개혁과제를 제시하고 있다. 또한 정책차원에서는 ‘지방의회 의결대상 확대’, ‘지방의회의결 단체장견제 유지’ 등을 개혁과제로 제시하고 있다. 후속연구에서는 이들 각 분야별 세분화된 연구도 필요하지만, 각 지방정부의 특성을 고려한 다양한 의결․집행기관간의 관계모형을 도출하는 연구도 요구된다.

◯ 마을자치도입과 관련하여 본 연구는 직접민주제를 근간으로 하는 자치기관구성, 주민직접결정권한, 주민의 권한행사방식, 마을정부의 고유사무․자치입법․자치재정 등 전반적 대안을 제시하고 있다. 이들 각 분야별로 세분화된 후속연구가 역시 요구된다.

2. 마을자치 도입추진상의 제안

◯ 본 연구에서 제시하고 있는 마을자치는 독일이나 스위스 게마인데에 비해 상당히 낮은 수준의 마을정부 기능을 전제로 하여 설계하고 있다.

― 이러한 본 연구에서 마을자치 설계는 과거 한국 읍․면자치를 회복하는 것에 일차적 의의를 두고 있다.

― 그러나 향후 점진적으로 한국의 현 읍․면․동을 스위스 게마인데 수준의 기능수행을 하는 마을정부로 발전시켜 나가야 한다.

◯ 무엇보다 중요한 것은 우선 마을자치를 시범적으로 도입하여 실시하는 것에 있다. 그 시범 실시를 통해 한편으로 마을자치의 효용적 가치를 실제로 경험하고, 다른 한편으로 제도적 문제점을 지속적으로 발견․개선해 나가야 할 것이다.

― 구체적인 추진방안으로는 시범실시 이전에 각 분야별로 보다 심화된 연구를 실시하고, 관련학회․지방정부․시민사회의 공론화과정을 거치는 것이 필요하다. 나아가 각 읍․면․동 단위에서 활동을 하고 있는 주민 및 자생단체들과의 논의 역시 절대적으로 필요하다는 생각이다.

◯ 현재 정부개혁안으로 추진하고 있는 주민자치회가 주민의 지방자치에 대한 이해도를 높이는 것에 미약한 수준이지만, 일정 부분의 기여를 찾을 수 있다. 그런데 주민자치의 요소를 결여하고 있으므로, 가급적 현 단계에서 중단하고, 본 연구에서 제시하고 있는 바람직한 주민자치가 될 수 있도록 그 기본방향 및 패러다임 전환하는 것이 시급하다는 판단이다. 또한, 연구에서 제시하고 있는 세 유형의 시범모형을 이번 정부 임기 내에 실시하는 것이 요구된다.

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