발간번호	정책연구 2020 - 2

<요 약 본>

시군자치구 위상재정립과  마을자치 도입방안 연구

2020. 4

전국시장·군수·구청장협의회

National Association of Mayors

목   차

제1절 시․군․자치구 위상제고와 마을자치도입 의의와 이론적 논거	1

제2절 한국․독일․스위스 지방정부 비교	4

1. 기능․권한 차원	4

2. 규모․계층 차원	6

3. 정부형태 차원	9

제3절 시․군․자치구 위상제고․재정립 방안	11

1. 자치사무 위상제고․재정립	11

2. 자치입법 위상제고․재정립	13

3. 자치재정 위상제고․재정립	14

4. 자치형태 재정립	18

제4절 읍․면․동 마을자치 도입 방안	21

1. 마을자치․마을정부	21

2. 마을자치 도입의 필요성과 효과	21

3. 자치기관과 구성	23

4. 유권자전체의 기능․권한	25

5. 마을정부 자치기능	27

제5절 향후과제 및 맺음말	30

표 차 례

<표 2-1> 시․군․자치구, 크라이스․슈타트, 칸톤․게마인데 자치위상	4

<표 2-2> 한국․독일․스위스 지방정부 인구규모 현황(단위: 천명)	6

<표 2-3> 독일 크라이스와 스위스 주(Kanton)의 인구10만 미만 현황(2018년 기준)	8

<표 3-1> 시․군․자치구의 고유사무 확대대상	12

<표 3-2> 지방소득․소비세의 과세표준 결정방식의 개선방안	17

<표 3-3> 시가표준액 결정의 개선방안	17

<표 3-4> 세율조정권의 개선방안	18

<표 4-1> 마을정부 자치기관의 선출․구성	25

<표 4-2> 주민이 투표소투표를 통해 직접 결정하는 정책표결대상 예시	26

<표 4-3> 주민이 주민총회를 통해 직접 결정하는 정책표결대상 예시	27

<표 4-4> 마을정부의 고유사무 예시	27

그 림 차 례

<그림 1-1> 시․군․자치구 위상제고․재정립과 읍․면․동 마을자치도입 의의	1

<그림 1-2> 정부기능의 민주성․효율성과 구조적 요인간의 관계	1

<그림 1-3> 본 연구의 설계	4

<그림 2-1> 한국 시군구, 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데․주 평균세입규모	6

<그림 2-2> 한국 시․자치구 인구규모와 독일․스위스 지방정부 상대적 규모	7

<그림 2-3> 한국의 군 규모에 대한 스위스 작은 주의 상대적 규모(2018년 기준)	9

<그림 3-1> 자치사무 위상제고․재정립방안과 정책과제	11

<그림 3-2> 시․군․자치구 사무구분체계 개선방향	12

<그림 3-3> 자치입법 위상제고․재정립방안과 정책과제	14

<그림 3-4> 자치재정 위상제고․재정립방안과 정책과제	15

<그림 3-5> 시․군․자치구 자치형태 재정립의 수단․목적	18

<그림 3-6> 자치형태 개혁을 통한 자치역량 강화․자체통제 기반확립	19

<그림 3-7> 주민․지방정부 관계 재정립의 기본방향	19

<그림 3-8> 의결․집행기관의 견제․균형 재정립을 위한 방향	20

<그림 4-1> 마을자치 도입의 필요성	21

<그림 4-2> 마을자치의 구조적 특성과 효과	22

<그림 4-3> 마을정부 자치기관	24

<그림 4-4> 마을정부 의결기관의 의결방식․권한	26

<그림 4-5> 마을정부 조례제정 위상 : 제정의 대상과 범위	28

<그림 4-6> 마을자치재정권 확보의 기본방향과 주요 영향요인	28

<그림 4-7> 사무․재원성격․세출자주결정․세출책임성간의 관계성	29

제1절 시․군․자치구 위상제고와 마을자치도입 의의와 이론적 논거

◯ 현 자치분권정책의 패러다임(paradigm)전환이 요구되며, 새로운 자치분권정책의 기본방향은 시․군․자치구 위상 제고․재정립과 읍․면․동 마을자치 도입에서 찾아야 할 것이다.

◯ 새로운 자치분권정책은 정치․행정작용이 일차적으로 보다 더 국민 가까이에서 이루어질 수 있도록 하기 위해서이다. 다음으로 정치․행정작용이 국민의 뜻에 의해 이루어지게 하기 위해서이다. 나아가 궁극적으로 정치․행정작용이 국민행복에 기여할 수 있도록 하기 위해서이다.

<그림 1-1> 시․군․자치구 위상제고․재정립과 읍․면․동 마을자치도입 의의

◯ 정치․행정이 국민행복에 기여하기 위해서는 정치․행정작용 즉, 정부기능은 민주적이어야 하고, 효율적이어야 한다. 그런데 정부기능의 민주성․효율성은 정부규모․형태․계층 등 정부의 구조적 요인들에 의해 지배된다.

<그림 1-2> 정부기능의 민주성․효율성과 구조적 요인간의 관계

◯ 이러한 정부의 규모․형태․계층 등의 구조적 요인의 맥락에서 정부기능의 민주성․효율성 문제를 다루는 것은 구조기능주의(structural functionalism)이론적 인식에서 출발한 것이다. 수많은 사회과학적 선행연구들은 과거나 지금이나 구조기능주의 이론에 기초한 문제인식에서 출발하고 있다.

사회과학적 문제인식 및 연구는 구조주의이론(Strukturtheorie), 행위주의이론(Handlungstheorie) 크게 두 이론적 관점에서 출발하고 있다. 즉, 사회․정치․경제적 현상․문제원인 등을 구조의 관점에서 설명하거나, 행위의 관점에서 설명하고 있다. 본 연구의 구조기능주의는 정부기능의 민주․효율의 현상적 문제 및 그 원인을 정부구조의 관점에서 접근하는 구조주의이론으로 분류할 수 있다.

◯ 민주적인 정치행정은 작은 규모의 정부, 직접민주제 형태의 정부, 국민 가까이에 있는 정부에서 기대할 수 있다고, 사회학적 고전과 선행연구들은 밝히고 있다.

― 작은 규모의 정부에서, 민주적 정치행정을 기대할 수 있다. Cole G. D. H.(2008), Wraight C. D.(2008), Rousseau J. J.(1762)에 의하면, 작은 규모의 정부에서 시민 상호간의 인지용이성, 시민 일반의사형성의 용이성 등을 확보할 수 있으며, 이들 요인이 민주적 정치행정으로 이어진다고 밝히고 있다. Tocqueville A. de(1835)는 뉴잉글랜드 타운정치의 주권재민사상, Smith J. T.(1951)는 작은 규모의 정부에서 높은 공동체의식, 참여동기 등의 이유에서, 민주적 정치행정을 기대할 수 있다고 주장하고 있다.

― 직접민주제 형태의 정부에서, 민주적 정치행정을 기대할 수 있다. Cole G. D. H.(2008), Rousseau J. J.(1762)는 대표자의 권력이기주의, Smith J. T.(1951)는 시민의 정치적 참여의식 퇴화(가끔씩 행해지는 투표만 허용한 상태에서, 세금을 부담하게 함으로써) 등의 이유에 대의민주제 정부의 한계를 지적하고 있다. 동시 이러한 대의민주제 정부의 한계에서, 직접민주제 정부 필요성을 강조하고 있다.

― 국민 가까이에 있는 정부에서, 민주적인 정치행정을 기대할 수 있다. Chandler J. A.(2008)는 공간적․심리적 거리감 때문에, 중앙정부에 의한 정치행정은 민주적일 수 없다고 지적하고 있다. 따라서 정치행정이 가급적 국민 가까이에서 이루어질  때에, 문제사안과 관련한 정부․시민 상호간의 적극적인 관심․소통․참여를 기대할 수 있다는 것이다.

이는 한편으로 중앙정부는 지역 시민의 의견․이해를 적극적으로 고려한 정치행정을 하기에 공간적으로 멀어져 있으면서 심리적으로 멀어지게 되고, 다른 한편으로 시민은 자기지역의 주요한 사항들이 먼 거리에 있는 중앙정부에 의해 결정되기 때문에, 정치행정에 대해 심리적으로 큰 거리감을 가지게 된다는 것이다.

◯ 효율적 정치행정 역시 작은 규모의 정부, 직접민주제 형태의 정부, 국민가까이에 있는 정부에서 기대할 수 있다고, 수많은 사회학적 선행연구들은 밝히고 있다.

― 작은 규모의 정부에서, 효율적 정치행정을 기대할 수 있다. Byrens J. & B. Dollery(2002)에 의하면, 규모경제효과를 기대할 수 있는 공공서비스(기능)는 일부에 지나지 않고, 규모의 불경제효과가 나타나는 공공서비스가 오히려 더 많다고 한다. 또한 Holzer, M. et al.(2009)는 우선 공공서비스를 노동집약적 서비스, 자본집약적 서비스 크게 두 유형으로 분류하고, 노동집약적 서비스는 정부규모가 작아야 더 효율적으로 처리될 수 있다는 결론을 도출하고 있다. Katsuyama B.(2003)와 Bish, R.(2001)는 지방정부 공공서비스의 80%는 노동집약적 서비스이고, 이들 노동집약적 서비스는 인구수 1~2만 이상의 지방정부에서는 규모경제효과가 나타나지 않는다는 사실을 확인하여 제시하고 있다.

― 직접민주제 형태의 정부에서, 효율적 정치행정을 기대할 수 있다. Downs A.(1957)는 시장적 대의민주제 메커니즘에서 ‘유권자의 정보한계’, Parkinson C. N.(1957)은 대의민주제에서 나타나는 ‘정부팽창․재원낭비’, Niskanen W. A.(1971)은 ‘관료의 개인적 효용 및 편익을 크게 하기 위한 정부예산극대화’ 등의 이유에서, 대의민주제는 비효율적일 수밖에 없다는 결론을 도출하고 있다. 또한 Raiey, H. G., H. Backoff & C. H. Levine(1976)는 ‘비경쟁메커니즘․혁신성 결여’의 이유에서 대의민주제의 비효율성을 지적하고 있다.

― 국민 가까이에 있는 정부에서, 효율적인 정치행정을 기대할 수 있다. Ostrom E.(2009; 2005; 2000; 1990)과 Ostrom V. & Ostrom E.(1977)은 공공서비스를 직접서비스(direct services)와 간접서비스(indirect services) 구분하고, 주민에게 전달되는 직접서비스는 주민 가까이에 있는 작은 규모의 지방정부에서 제공하는 것이 더 효율적이라는 결론을 제시하고 있다. Tiebout C. M.(1956)는 ‘시민의 지방정부 선택이주․지방정부간의 경쟁 논거’에서, 역시 주민가까이에 있는 작은 규모의 지방정부가 더 효율적이라는 결론을 도출하고 있다.

◯ 이러한 세계적인 대학자들의 선행연구는 현재 한국에서 추진되고 있는 ‘광역시․도 중심의 자치분권정책’이 크게 잘못되었다는 것을 알 수 있다. 동시에 현 자치분권정책은 일차적으로는 국민 가까이에 있는 시․군․자치구 중심의 자치분권으로 그 정책패러다임(policy-paradigm)이 전환되어야 한다는 것을 시사하고 있다. 뿐만 아니라, 인구수 1~2만 규모의 읍․면․동에 직접민주제 형태의 마을자치 도입이 절실히 요구된다는 점을 제시하고 있다.

◯ 따라서 본 연구는 한국 자치분권정책을 새로이 디자인하기 위해 <그림 1-3>에서와 같이, 한국․독일․스위스 지방정부의 지방자치 실태를 비교․분석하였다. 동시에 그 비교․분석 연구의 결과 및 시사점을 논거로 하여, 한국의 시․군․자치구 위상재정립, 읍․면․동 마을자치 도입, 주민참여 제도개선 방향을 새로이 디자인하였다.

<그림 1-3> 본 연구의 설계

제2절 한국․독일․스위스 지방정부 비교

1. 기능․권한 차원

◯ 한국 시․자치구 규모는 독일 크라이스․슈타트 보다 더 크고, 스위스 칸톤과 비슷하지만, 그 자치위상은 독일 광역정부 물론이고, 인구 4천명도 안 되는 스위스 게마인데 보다 낮은 수준이다.

<표 2-1> 시․군․자치구, 크라이스․슈타트, 칸톤․게마인데 자치위상

구분		자치권 위상
국가	계층(인구수)	자치사무	자치입법	자치재정(세율․세입)
한국	시 (323천명)	일상생활지원(상․하수, 쓰레기처리, 도로․대중교통), 중앙․광역정부의 과다 위임사무, 사회복지서비스(재정 종속 심각)	법령의 범위 자치법규제정	세율결정권 없음(일부 탄력세율 적용인정), 전체조세수입의 7.2~7.6%
	군 (54천명)
	자치구 (321천명)
독일	크라이스 (191천명)	일상생활지원, 초․중․고등학교, 소방, 주택, 자치경찰(시․자치단체경찰), 시회복지서비스	법률의 범위 자치법규제정, 주정부 법률제정권	세율결정 (Hebesätzrecht), 전체조세수입의 13.6~14.3%
	슈타트 (201천명)
스위스	칸톤 (329천명)	연방 사무를 제외한 모든 사항(외교, 대학, 경찰․안전, 지역경제, 법원 등) 주의 이해와 관련한 사항에 제한하고 있다.	법률제정권	조세입법권, 전체조세수입의 42.2~43.1%
	게마인데 (3.9천명)	일상생활지원, 초․중등학교, 소방, 자치경찰(소방․교통․영업․건축경찰), 주택, 시민권, 사회복지서비스	법률의 범위 자치법규제정	세율결정 (Steuerfüsserecht), 전체조세수입의 23.0~23.5%

◯ 자치사무이다. 학교, 소방, 주택공급, 전기에너지공급, 자치경찰 등을 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데는 자치사무로 하고 있다.

― 자치경찰은 독일 여러 주에서 시․자치단체경찰(Stadt․Gemeindepolizei) 등의 형태로 그들의 책임 하에 실시되고 있다.

최근 독일 전체지역으로 자치경찰제는 확대되어가고 있다. 현재 자치경찰이 설치․운영되고 있는 지역은 Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachen 등이다.

자치경찰이 Karlsruhe․Mannheim․Stuttgart․Frankfurt․Münchenpolizei 등 도시 또는 대도시에만 있는 것이 아니라, Garmisch-Partenkirchen(인구 27천명)과 같은 인구수가 작은 자치단체에서도 게마인데자치경찰(Gemeindepolizei)이 설치․운영되고 있다.

― 인구수 3천여 명의 스위스 게마인데는 소방․교통․영업․건축경찰 등의 형태로 자치경찰이 설치․운영되고 있다.

◯ 자치입법이다. 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데는 법률의 범위 안에서 자치법규 제정권한을 행사할 수 있도록 하고 있다.

◯ 자치재정이다. 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데는 그들의 권한 범위에 속하는 조세에 대한 세율을 스스로 결정할 수 있고, 자체세입의 규모가 크다.

― 독일 크라이스․슈타트 평균세입규모는 연방․주정부를 포함한 전체세입의 14%이고, 스위스 게마인데 평균세입규모는 전체세입의 23%를 초과하고 있다.

― 그런데 한국 시․군․자치구의 평균세입규모는 중앙․광역정부를 포한한 전체세입의 7%수준이다. 이는 독일 크라이스․슈타트 세입규모가 한국 시․군․자치구의 2배 수준에 있고, 스위스 게마인데 세입규모는 한국 시․군․자치구 세입규모의 3배를 넘어서는 수준에 있다는 것을 의미한다.

<그림 2-1> 한국 시군구, 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데․주 평균세입규모

2. 규모․계층 차원

◯ 한국 시․자치구는 기초자치계층이지만 그 규모는 독일 광역자치계층의 지방정부 보다 더 크고, 심지어 스위스 주(Kanton)에 버금가는 규모이다. 한국의 군 규모는 독일의 광역정부에서 뿐만 아니라, 스위스 주에서도 그 규모수준을 찾을 수 있다.

<표 2-2> 한국․독일․스위스 지방정부 인구규모 현황(단위: 천명)

구분	자치계층	평균인구 수	참고
한국	시	323	인구30만 이상 27개(100만 이상 4개, 50만-100만 11개, 30만-50만 12개)
	군	54	5만 이상 34개(10만 이상 6개, 5-10만 28개)
	자치구	321	30만 이상 40개(50만 이상 9개, 30-50만 31개)
독일	크라이스	191	평균인구 10만 미만 58개
	슈타트	201	평균인구 10만 미만인 주는 Rheinland-Pfalz, Thüringen 등 2개
스위스	주	329	인구 30만 이상 9개 주, 인구 약5만 또는 5만 미만의 주는 6개(전체의 26%, Appenzell Innerrhoden, Appenzell Ausserrhoden, Uri, Obwalden, Glarus, Nidwalden), 인구 100만 이상의 주 2개(Zürich 1,520,968명, Bern 1,034,977명)
	게마인데	3.9	인구 4천명 미만이 1,705개 전체(2,202)의 77.4%

◯ 한국 기초자치계층인 시․자치구의 인구규모는 독일 광역정부인 크라이스․슈타트보다 크고, 스위스 주(Kanton)의 규모와 비슷한 수준이다.

크라이스프라이에 슈타트(Kreisfreie Sradt)를 의미한다.

― 독일 크라이스 평균 인구는 191천명으로, 한국 시 인구의 단지 59%규모에 머물고 있다. 독일 슈타트 평균 인구는 201천명으로, 한국 시 인구의 62%규모 정도이다. 따라서 한국의 시 인구규모는 독일 광역정부인 크라이스․슈타트에 비해 그 규모가 한층 더 큰 것으로 규정할 수 있다.

― 스위스 주 평균 인구는 329천명으로, 한국 시 인구의 101.9%규모이다.

<그림 2-2> 한국 시․자치구 인구규모와 독일․스위스 지방정부 상대적 규모

◯ 한국의 군 인구규모는 독일의 광역정부(Kreis)에서 뿐만 아니라, 스위스 주(Kanton)에서도 그 규모수준을 찾을 수 있다. 따라서 한국의 군 규모 역시 작다고 할 수 없다.

― 한국의 군 평균 인구는 54천명이고, 인구 3만-10만의 군은 2019년 기준 60개이다.

― 독일의 크라이스 인구규모 4만-10만 미만의 수는 총 58개이다.

― 스위스의 주 인구규모 10만 미만의 수는 총 8개이고, 이들 중 인구 5만 미만의 주는 5개에 달한다.

<표 2-3> 독일 크라이스와 스위스 주(Kanton)의 인구10만 미만 현황(2018년 기준)

	주	독일 크라이스․스위스 주(천명)	수(개)
독일	Bayern	Lichtenfelds(67), Konach(67), Kulmbach(72), Coburg(87), Dillingen a.d. Donau(95), Dingolfingen-Landau(96), Kitzingen(90), Lindau-Bodensee(81), Miesbach(99), Regen(77), Rhön-Grasfeld(79), Freyung-Grafenau(78), Garmisch-Partenkirchen(88), Hassberge(84), Hof(96), Heuburg-Schrobenhausen(96), Neustadt a.d. Aisch-Badwindscheim(99), Neustadt a.d. Waldnaab(94), Staubling-Bogen(99), Tirschenreuth(73), Weissenburg-Gunzenhausen(94), Wusiedel i. Fichtelgebirge(73)	26
	Brandenburg	Prignitz(77), Ostprignitz(99)	2
	Hessen	Odenwaldkreis(97)	1
	Niedersachsen	Lüchow-Dannber(48), Wittmund(57), Holzminden(71), Helmstedt(92), Uelzen(93), Wesermarsch(89), Frisland(98),	7
	Saaland	St.Wendel(88)	1
	Rheinland-Pfalz	Vulkaneifel(61), Cochem-Zell(62), Kusel(71), Birkenfeld(81), Donnersbergkreis(75), Eifelkreis Bittburg-Prüm(98), Südwestpfalz(95)	8
	Sachsen-Anhalt	Altmarkkreis-Salzwedel(84), Jerichower Land(90)	2
	Thüringen	Sonneberg(56), Hildburghausen(64), Sömmerda(70), Altenburger Land(91), Greiz(99), Hildburghausen(64), Kyffhäuserkreis(56), Nordhausen(85), Saale-Holzland-Kreis(83), Saale-Orla-Kreis(82), Weimarer Land(82)	11
소계	8		58
스위스 주(Kanton)		Appenzell Innerrhoden(16), Uri(36), Obwalden(38), Glarus(40), Nidwalden(43), Appenzell Ausserrhoden(55), Jura(73), Schaffhausen(82)	8

◯ 한국의 군 평균 인구규모는 스위스 5개 주의 규모보다 더 크다.

―  한국의 군 평균 인구수는 54천명인데, 스위스 5개 주의 인구수는 5만 미만이다.

― Nidwalden(NW)은 인구 43천명으로 군의 79.6% 규모이고, Glarus(GL) 40천명으로 군의 74.1%이며, Obwalden(OW)은 38천명으로 70.4% 수준이다. Uri(UR)는 인구 36천명으로 한국의 군 규모의 66.7%이며, Appenzell Innerrhoden(AI)은 16천명으로 한국의 군 규모의 단지 29.6%에 지나지 않는 다.

― 따라서 스위스 주 인구규모와 비교하면, 한국의 현 군 규모가 작다고 할 수 없다.

<그림 2-3> 한국의 군 규모에 대한 스위스 작은 주의 상대적 규모(2018년 기준)

3. 정부형태 차원

◯ 독일 지방정부는 대의민주제를 근간으로 하고 있고, 지방정부형태는 남부독일모형, 북부독일모형, 이사회모형 등 다양한 것으로 특징지을 수 있다.

― 남부독일모형에서, 의결․집행기관간의 권한관계는 단체장이 특별히 강한 지위에 있는, ‘강수장형(starke Position des Bürgermeister)’으로 규정지을 수 있다. 그런데 지방의회는 행정부서장의 선출을 수단으로 집행기관의 행정부서를 통제하고 있다.

― 북부독일모형에서, 의결․집행기관간의 권한관계는 ‘강의회형(starke Position des Rates)'과 ’기관긴장형(gespannte Position von Rat und Verwaltung)‘ 양자로 특징지을 수 있다. 지방의회는 역시 행정부서장 선출권한을 수단으로 모든 행정부서를 실질적으로 감시․감독할 수 있다.

― 이사회모형에서 의결․집행기관간의 권한관계는 ‘강의회․권력공유형’으로 특징지을 수 있다. 첫째, 지방의회․단체장간의 관계는 강의회형으로 특징이 있다. 이는 무엇보다 지방의회가 행정부서장을 선출하고, 동시에 단체장의 소환이 가능하다는 것에서 비롯하고 있다. 둘째, 권력공유형의 특성은 단체장․행정부서장간의 관계에서 나타난다. 즉, 집행부는 합의제기관(Kollegialorgan)으로 구성하고 있고, 단체장은 그 합의제기관 중 한 명이 된다.

◯ 스위스 지방정부(Gemeinde)는 직접민주제를 근간으로 하고 있으며, 그 형태는 게마인데총회모형과 지방의회모형 두 유형으로 구분할 수 있다. 두 유형 모두 의결기관과 집행기관을 두고 있다.

― 게마인데총회모형에서 의결기관은 유권자전체이고, 집행기관(Gemeinderat)은 시민대표로 구성하고 있다.

― 지방의회모형은 의결기관, 집행기관 모두 시민대표로 구성하고 있다. 의결기관인 지방의회를 두고 있음에도 불구하고 유권자전체가 지방정부의 최고․최종 의결기능을 수행하는 것은 게마인데총회모형과 같다.

스위스는 보통의 경우, 인구 20,000명을 넘어서는 자치단체에 지방의회를 설치하고 있다.

― 그런데 스위스 게마인데의 약80%가 게마인데총회모형 정부형태로 구성하고 있다.

◯ 유권자전체는 그들의 의결기능을 크게 두 방식․수단을 통해 수행하고 있다. 그 하나가 "투표소 표결"이고, 다른 하나는 "게마인데총회"이다.

― 게마인데표결(Gemeindeabstimmung)이다. 게마인데 표결은 게마인데 정책․제도적 사안을 투표소에서 주민이 직접 투표로 결정하는 것을 의미한다. 주요 게마인데 표결대상은 다음의 사항들을 포함하고 있다. "자치법규의 제정․개정․폐지(Erlass․Änderung․Aufhebung)", 신규 지출예산(Neue Ausgaben), 공유토지(Grundstücken) 취득․매각․교환(Erwerb․Veräusserung․Tausch), 건설계약의 승인(Genehmigung von Baurechtsverträgen), 목적조합(Zweckverband) 가입․탈퇴(Beitritt․Austritt), 자치구역(Gemeindegebiet)의 존립․변경(Bestand․Änderung),  주민발안요구(Initiativebegehren) 등이다.

주민들이 직접 투표소를 방문해서 투료를 하는 것보다 우편 투표를 하는 것이 더 큰 비중을 차지하고 있다.

― 게마인데총회(Gemeindeversammlung)이다. 유권자전체회의에서 게마인데의 여러 주요한 사안을 결정한다. 그 대상은 다음의 사항들을 포함하고 있다. 게마인데규정의 제정․개정․폐지, 예산승인․징수세율결정, 결산승인, 일정규모이상의 지출예산, 공유재산의 매입․매각․교환, 건축계약승인, 게마인데 기업(주식회사의 법인형태) 주식자본의 3분의 1이상 매각, 게마인데 시민권수여 등이다.

제3절 시․군․자치구 위상제고․재정립 방안

◯ 독일 크라이스․슈타트, 스위스 게마인데와 비교에서, 한국 시․군․자치구는 자치사무, 자치입법, 자치재정 모든 분야에서 자치위상의 존재 자체를 확인할 수 없을 정도로 낮은 수준에 있다. 따라서 한국 시․군․자치구는 자치사무, 자치입법, 자치재정 모든 분야에 걸쳐 획기적으로 상향 조정된 새로운 위상의 재정립이 요구된다.

1. 자치사무 위상제고․재정립

◯ 현 시․군․자치구의 자치사무 위상제고․재정립을 위한 방안은 ‘2대 전략’, ‘4개 분야’로 요약할 수 있으며, 그 목표는 현 시․군․자치구의 규모에 상응하는 사무처리 결정권강화와 지역 스스로의 자기통제강화에 있다.

― 그 2대 전략은 ‘고유사무 중심 사무체계 강화’와 ‘중앙․광역정부 관여 대신 주권자 관여확대’에 있다.

<그림 3-1> 자치사무 위상제고․재정립방안과 정책과제

― 4개 분야는 ‘규모에 상응한 자치사무신설’, ‘위임사무 감축․사무발굴권한확립’, ‘중앙․광역정부 관여최소화’, ‘주권자 관여확대’ 등이다. 이들 각 분야별 자치사무 위상제고․재정립방안들을 본 연구는 다음과 같이 구상하고 있다.

◯ ‘규모에 상응한 자치사무신설’이다. 시․군․자치구의 고유사무로 신규 확대되어야 할 주요 대상은 에너지, 주거․주택, 소방, 자치경찰, 학교교육 등의 분야를 포함하고 있다.

<표 3-1> 시․군․자치구의 고유사무 확대대상

구분	일상생활지원
	상․하수도	폐수․쓰레기처리	문화․스포츠	에너지	주거․주택
독일	◯	◯	◯	◯	◯
스위스	◯	◯	◯	◯	◯(주)
한국	◯	◯	◯	확대대상	확대대상
구분	교통		안전․질서		교육
	대중교통	도로(관할지역)	소방	자치경찰	학교교육
독일	◯	◯	◯	◯	◯
스위스	◯	◯	◯	◯	◯
한국	◯	◯	확대대상	확대대상	확대대상

◯ ‘위임사무 감축․사무발굴권한확립’이다. 이는 시․군․자치구의 사무처리 자기결정 대상․공간 확대를 위해 요구되는 사항이다.

― 위임사무의 감축은 무엇보다 기관위임사무를 폐지함과 동시에 자치사무, 법정수임사무 2개로 구분하는 이원적 사무구분체계로 전환하는 개혁을 필요로 한다.

<그림 3-2> 시․군․자치구 사무구분체계 개선방향

― 시․군․자치구가 자기지역에서 발생하는 문제를 스스로 찾아서 해결할 수 있게 하기 위해서는 사무의 발굴권한확립이 꼭 필요하다. 특히, 사무발굴권한확립을 위해서 절대적으로 요구되는 것이 보충성원칙(Subsidiaritätsprinzip)에 준한 사무배분체계의 제도적 보장이다.

◯ ‘중앙․광역정부 관여최소화’이다. 이를 위해 일차적으로 ‘사무 감사․평가’, ‘조직․인사 기준’ 등을 수단으로 한 중앙정부․광역시․도의 지나친 관여를 최소화해야 한다. 그 기본적 방안은 다음과 같다.

― 첫째, 감사의 현 문제는 사전적․포괄적 성격에서 비롯하고 있다. 그러므로 특별한 문제가 발생한 경우에 감사가 실시되는 사후적․제한적 감사로 그 시스템을 바꾸는 개혁이 요구된다.

― 둘째, 사무 평가 문제는 특히 ‘국가위임사무와 연동’되어 나타나고 있다. 따라서 시․군․자치구의 기관위임사무를 폐지하는 것이 그 대안이다.

― 셋째, 조직․인사 문제는 시․군․자치구 조직․인사의 기준을 지나치게 상세하게 규정하는 것이 핵심이다. 따라서 시․군․자치구 조직․인사의 기준을 대강․큰 틀만을 제시하는 것에 그쳐야 한다.

◯ 시․군․자치구 자치행정에 대한 중앙․광역정부 관여를 최소화함과 동시에 병행되어야 할 것이 주권자인 주민의 시․군․자치구 자치행정 관여확대이다.

― 주권자의 시․군․자치구 자치행정 관여확대는 주민참여확대, 주민감사제도내실화 등이 그 대안이 될 수 있다.

2. 자치입법 위상제고․재정립

◯ 시․군․자치구의 자치입법 위상제고를 위해 일차적으로는 자치권제한법률 최소화와 함께 현 법률위임요구규정의 폐지가 요구된다. 또한 현재 국회가 독점하고 있는 입법권을 국민과 공유하는 시스템으로의 전환이 필요하다. 동시에 국회․중앙정부입법과정과 광역의회 자치법규제정과정에 지방정부가 참여할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 이러한 자치입법 위상제고 및 재정립방안과 그 주요 정책과제를 요약하면 <그림 3-3>과 같다.

― ‘자치권제한법률 최소화’개혁이다. 본 개혁은 다음의 두 가지 사항을 포함하고 있다. 그 하나는 시․군․자치구의 조례가 ‘법률의 범위 안’에서 제정될 수 있도록 하는 것이다. 다른 하나는 법률로써 자치권을 제한하는 사항들을 최소화하여, 시․군․자치구가 스스로 조례를 제정할 수 있는 대상을 확대하는 것에 있다.

― ‘현 법률위임요구규정의 폐지’이다. 주민에게 의무부과․권리제한과 관련한 사항은 시․군․자치구가 자치기관으로서 기능을 수행하기 위해 가장 기본적으로 요구되는 필수사항이다. 그러므로 현행 지방자치법 제22조의 단서에서 명시하고 있는 법률위임요구규정은 폐지되어야 한다. 동시에 자치법규의 실효성제고를 위해 시․군․자치구가 조례로써 형벌, 과태료 등 자치법규위반의 처벌에 관한 사항을 규정할 수 있도록 해야 한다.

― ‘국민의 입법권공유’ 개혁이다. 한국 헌법 제1조의 민주․공화의 이념적 가치와 국민주권을 실질적으로 구현하기 위해 국민의 입법권공유가 요구된다. 국민의 입법권공유를 위한 방안은 ‘헌법․법률개정 국민발안’, ‘국민투표를 통한 국민결정’ 등의 제도를 도입하는 것에 있다.

― ‘지방정부의 입법권공유’ 개혁이다. 본 개혁은 국회입법과정․광역자치입법․중앙정부 행정입법과정에 시․군․자치구나 그 협의체, 또는 대표자들이 입법청구와 의견제시를 할 수 있도록 제도화하는 것에 있다.

<그림 3-3> 자치입법 위상제고․재정립방안과 정책과제

3. 자치재정 위상제고․재정립

◯ 시․군․자치구의 자치재정 위상제고를 위해서는 ‘자체 세입예산 확대’, ‘세출예산 자율성 강화’, ‘과세자주권 확대’, ‘지방재정조정제도 개선’ 등의 대안적 개혁이 요구된다.

― ‘자체 세입예산 확대’를 위해, 세원이양 그리고 세원이양과 병행한 세원공유시스템의 일부 도입 등의 제도개선 정책이 필요하다.

― ‘세출예산 자율성 강화’를 위해, 위임사무 감축, 국고보조사업 개편 등과 관련한 제도의 개선이 주요 정책과제이다.

― ‘과세자주권 확대’를 위해, 일차적으로 과세표준․시가표준 등을 시․군․자치구가 스스로 결정할 수 있도록 해야 한다. 또한 세율제도개선과 함께 시․군․자치구 조세에 대한 세율결정권을 보장해야한다.

― ‘지방재정조정제도 개선’ 개혁에 재정력 우선순위유지 조정, 수평적 재정조정 강화 등을 포함시켜야 할 것이다.

<그림 3-4> 자치재정 위상제고․재정립방안과 정책과제

◯ 세원이양은 ‘국세의 시․군․자치구 이양’이 요구되며, 현 지방소득세의 확대와 양도소득세, 주세, 농어촌특별세 등을 그 이양대상으로 검토할 수 있다.

― 지방소득세의 확대이다. 지방소득세 확대를 수단으로 한 국세의 시․군 이양은 ‘지방소득세입 일부재원의 지방정부간 공동세화’를 병행하여 추진하는 것을 구상할 수 있다.

― 양도소득세의 시․군․자치구 이양이다. 양도소득세 지방이양 대상은 우선 ‘부동산거래분’에 있다. 세원이양과 함께 병행되어야 개선되어야 할 제도적 개선 사항은 ‘양도소득세의 납세지역’이다. 즉, 양도소득세의 납세지역을 ’현 부동산소유자 거주지에서 부동산소재지’로 변경하는 제도적 개선이 필요하다.

― 주세의 시․군․자치구 이양이다. 주세의 지방이양은 ‘주세 과세대상을 현 주류생산지원칙에서, 주류소비지원칙으로 전환’을 전제로 한 개혁을 구상할 수 있다. 특히, 주세의 지방이양은 지방분권 및 지역균형발전의 취지에 크게 부합하는 세원이양정책으로 규정할 수 있다.

― 농어촌특별세의 지방이양 논거이다. 농어촌특별세는 국세이면서, 과세대상범위에 지방세를 포함하여, 지방정부의 과세자주권을 침해하고 있다. 농어촌특별세는 다른 세목의 세액 또는 감면세액에 대해 부과하는 국세이다. 그런데 과세대상범위에 국세뿐만 아니라, 지방세를 포함하여 설정하고 있다. 농어촌특별세의 과세범위에 포함된 지방세는 취득세 감면세액, 등록면허세 감면세액, 취득세액, 레저세액 등이다.

◯ 시․군․자치구의 ‘세출예산 자율성 강화’를 위해, 위임사무 감축, 국고보조사업 개편 등의 제도개선이 요구된다.

― 위임사무는 시․군․자치구의 세출예산 자율성 제한의 원인이다. 시․군․자치구는 현재 중앙정부뿐만 아니라, 광역시․도의 많은 위임사무를 처리하고 있다. 이 위임사무 처리에 소요되는 재원은 그 사무를 위임한 중앙정부․광역시․도의 재원뿐만 아니라, 수탁기관인 시․군․자치구의 재원을 매칭 하여 구성하고 있다. 그 결과 위임사무는 시․군․자치구 세출예산의 자율성 제한으로 이어지고 있다. 따라서 시․군․자치구 세출예산의 자율성 강화를 위해 위임사무의 감축개혁이 요구된다.

― 국고보조사업 역시 시․군․자치구의 재원을 매칭하여 실시되고 있으며, 동시에 시․군․자치구 세출예산의 자율성 제한하고 있다. 따라서 세출예산의 자율성 강화를 위해 현재 시․군․자치구에서 실시되고 있는 국고보조사업의 적극적인 개편이 필요하다.

◯ ‘과세자주권 확대’를 위해, 일차적으로 과세표준․시가표준 등을 시․군․자치구가 스스로 결정할 수 있도록 해야 한다. 또한 세율제도개선과 함께 시․군․자치구 조세에 대한 세율결정권을 보장해야한다.

― 과세표준 결정방식이다. 지방정부의 과세자주권을 강화하기 위해서는 현행 지방세법에 의한 법정 과세표준 결정방식을 <표 3-2>와 같이, 지방정부의 조례에 의한 과세표준 결정방식으로 전환해야 한다.

<표 3-2> 지방소득․소비세의 과세표준 결정방식의 개선방안

현행 과세표준 결정방식	⇨	개선방안
법정(지방세법) 과세표준 방식		조례 과세표준 결정

― 지방정부의 극히 제한된 시가표준액 결정권한의 확대를 통한 지방정부의 과세자주권의 확립을 위해서는 우선 주택이나 토지의 공시가격이나 표준지공시가격 또는 표준지공시지가에 대한 결정권한을 국토교통부장관에서 지방정부로 이양해야한다. 동시에 이들 시가표준액을 지방정부의 조례로 정할 수 있도록 해야 한다. 또한, 비주거용 건축물이나 차량․기계․장비․선박․항공기 등의 시가표준액 산출의 기준뿐만 아니라, 그 최종적 시사표준액의 결정권을 지방정부로 이양해야한다. 동시에 지방정부의 이러한 결정권한에 대한 통제는 의회와 납세자인 주민에 의해 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.

<표 3-3> 시가표준액 결정의 개선방안

구 분		시가표준액 결정의 기준	시가표준액 결정권자
주택	공동주택	공시가격	자치단체장, 조례
	단독주택	표준지공시가격	자치단체장, 조례
토지		표준지공시지가	자치단체장, 조례
비주거용 건축물		시가표준액	자치단체장, 조례
차량․기계․장비․선박․항공기 등		시가표준액	자치단체장, 조례

◯ 현행 지방세법상 표준세율은 지방세법에서 기본 세율을 정해 놓고, 이 기준 및 범위 내에서 각 지방정부가 조례로 가감 또는 가산할 수 있도록 하고 있다.

― 이 경우 지방정부가 조례를 개정하지 않으면, 지방세법상의 세율이 적용되므로 지방정부가 조례개정에 소극적일 수밖에 없다.

― 따라서 지방정부가 적극적으로 조례로 세율을 정하도록 표준세율제도를 제한세율제도로 전환하는 것을 고려할 수 있다. 동시에 제한세율은 최저한도세율과 최고한도세율을 고려할 수 있다.

<표 3-4> 세율조정권의 개선방안

현행 제도	⇨	개선방안
표준세율조정제도		제한세율제도

◯ 시․군․자치구 자치재정책임성의 강화․확립을 위해 ‘지방재정조정제도 개선’이 요구된다. 그 제도개선 방안은 ‘재정력 순위유지 수준의 재정조정’, ‘수평적 재정조정 강화’ 등에서 찾을 수 있다.

― 지방교부세를 수단으로 한 지방재정조정은 교부금 배분이전의 재정력순위가 뒤바뀌지 않는 수준까지 이루어지도록 제도가 개선되어야 시․군․자치구 자치재정책임성이 강화될 수 있다.

― ‘수평적 재정조정 강화’는 ‘재정력 순위유지 수준의 재정조정’과 병행하는 것이 지방정부의 자치재정 책임성 강화를 위해 더욱더 효과적이다.

4. 자치형태 재정립

◯ 시․군․자치구 자치행정과정의 민주성․효율성 제고를 위해 개혁되어야 한다. 그 개혁은 ‘주민참여․통제 확대․강화’, ‘의결․집행기관의 균형관계 확립’ 등 크게 두 방향에서 찾을 수 있다.

― ‘주민참여․통제 확대․강화’는 지방정부․주민간의 관계 재정립을 위한 개혁을 요구하고 있다. 이는 현 대의민주제의 역기능을 보완하기 위해서이다.

― ‘의결․집행기관의 균형관계 확립’은 의결․집행기관간의 관계 재정립을 위한 개혁을 요구하고 있다. 이는 의결․집행 양기관간의 균형적 관계 확립을 통해, 집행기관에 대한 의결기관의 감시․통제기능을 회복하기 위해서이다.

<그림 3-5> 시․군․자치구 자치형태 재정립의 수단․목적

◯ 이러한 자치형태의 재정립 개혁은 한편으로 시․군․자치구의 자치역량을 강화하기 위해서, 다른 한편으로 중앙정부․광역시․도의 관여․통제를 시․군․자치구의 자체통제로 전환하는 기반을 확립하기 위해서 필요하다.

<그림 3-6> 자치형태 개혁을 통한 자치역량 강화․자체통제 기반확립

◯ 주민․지방정부 관계 재정립 개혁방안이다. 본 개혁은 기본적으로 시․군․자치구 정책․제도의 결정과정에 주민의 결정․참여를 확대하는 것에 있고, 그 정책수단은 주민투표․발의 제도개선, 지방의회 주민참여 제도도입 등에 있다.

<그림 3-7> 주민․지방정부 관계 재정립의 기본방향

◯ 의결․집행기관 관계 재정립 개혁방안이다.

― 의결․집행기관간의 관계 개혁은 두 기관이 견제와 균형을 유지할 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 이들 기관간의 견제․균형 유지를 위한 재정립방안은 일차적으로 지방의회의 기능․권한을 강화하는 것에서 찾아야 한다.

― 의결․집행기관간의 견제․균형 유지를 위한 재정립은 <그림 3-8>과 같이, 크게 두 맥락에서 개혁이 요구된다. 그 하나는 인사이고, 다른 하나는 정책이다. 즉, 의결․집행기관 관계에 있어, 무엇보다 인사․정책상의 견제와 균형이 요구된다.

<그림 3-8> 의결․집행기관의 견제․균형 재정립을 위한 방향

◯ 인사차원에서, 의결․집행기관의 견제․균형관계를 확립하기 위해, ‘지방의회 인사권독립’, ‘집행부 행정부서장 지방의회선출’ 등의 개혁이 필요하다.

― ‘지방의회 인사권독립’이다. 이를 위해, 우선 ‘지방의회사무직원․전문위원의 의회인사결정’,이 요구되고, 나아가 ‘지방의회 사무직원․전문위원 인사직렬신설’이 이루어져야 한다.

― ‘집행부 행정부서장 지방의회선출’이다. 이는 지방의회가 집행부 행정부서장의 선출권한을 수단으로 집행부의 정책집행과정을 보다 효율적․적극적으로 감시․통제하는 것에 일차적 의의가 있다. 나아가 합의제집행기관 도입개혁은 집행부의 정책집행의 효율성제고를 기대할 수 있다.

◯ 정책차원에서, 의결․집행기관의 견제․균형관계를 확립하기 위해, ‘지방의회 의결대상 확대’, ‘지방의회의결 단체장견제 유지’ 등의 개혁이 필요하다.

― ‘지방의회 의결대상 확대’이다. 지방정부가 처리하는 사무들 중, 지방의회의 관여가 상당부분 제한되어 있는 것이 위임사무이다. 그러므로 지방의회 의결대상 확대를 위해, 위임사무의 정비가 요구된다.

― ‘지방의회의결 단체장견제 유지’이다. 지방의회의결에 대한 단체장견제는 ‘지방의회의결에 대한 단체장의 재의․제소권한을 명확히 하는 것에 있다. 다만, 중앙정부 및 광역시장․도지사에 의한 시․군․자치구에 대한 재의․제소 규정을 설치하고 있는 현 지방자치법 제172조는 그것을 폐지하거나 대폭적 개선이 필요하다.

제4절 읍․면․동 마을자치 도입 방안

1. 마을자치․마을정부

◯ ‘마을자치는 읍․면․동 지역의 주민들이 보통지방자치단체(local self-government for general purpose)의 법인격을 가진 마을정부를 구성하여, 자기들 지역의 공동문제를 자기들 부담으로 자기들 스스로 처리하는 것’으로 본 연구는 정의한다.

◯ 마을자치는 마을정부를 통해 이루어지는데, 마을정부는 기본적으로 장소적․인적․법제적 세 요소를 근간으로 구성하고 있다. 즉, 마을정부는 읍․면․동의 지리적 공간을 자치구역으로 하고, 읍․면․동 내에 주소지를 둔 주민을 구성원으로 하여, 그 구역 안의 주민과 사물에 대한 자치권을 가진 주민 가장 가까이에 설치된 자치계층이다.

2. 마을자치 도입의 필요성과 효과

◯ 마을자치의 도입은 한국 정치시스템에서 ‘공동체적 삶에 대한 관심 복원․인간애의 복원’을 위해 필요하다. 이는 무엇보다 대의민주체제를 근간으로 하고 있는 현 한국 정치시스템의 기능적 한계를 보완하기 위한 ‘기능적 이원화의 새로운 정치시스템의 확립’을 요구하고 있다.

<그림 4-1> 마을자치 도입의 필요성

◯ 이러한 대의민주체제․직접민주체제의 마을자치간 상호 유기적 기능관계 확립은, 대의민주체제 단독정치시스템에 비해 상대적으로 많은 정치행정상의 긍정적 효과를 기대할 수 있다.

― 그 긍정적 기대효과는 마을자치 구조 자체에 내재되어 있는 다양한 장점 요인에서 출발하고 있다.

― 마을자치의 구조적 특성은 무엇보다 ‘작은 자치규모’, ‘가까운 자치계층’, ‘직접결정 자치형태’ 등으로 요약할 수 있다. 이들 각각의 구조적 특성이 이끌어내는 마을자치의 효과는 <그림 4-2>와 같다.

<그림 4-2> 마을자치의 구조적 특성과 효과

◯ ‘작은 자치규모’이다. 마을자치의 작은 자치규모에서 일차적으로 동질성 효과를 기대할 수 있다. 이는 무엇보다 마을이란 것이 개인에게 있어, 애정을 기초로 한 운명공동체(Communities of Fate)인 공동사회(Gemeinschaft)의 의미로 다가오기 때문이다(Hirst, 1994: 50~56).

― 이 운명공동체 인식은 Rousseau J. J.(1762)가 사회계약론에서 말하는 "공공의 이익을 지향하는 시민의 일반의사형성"을 용이하게 한다(Cole G. D. H. 2008). 그리고 이 운명공동체 인식은 마을문제를 우리 모두의 문제로 받아들임과 동시 우리 모두가 공동으로 해결해야할 문제로 인식하게 된다는 것이다.

― 물론, 오늘날 한국의 도시지역이건, 농촌지역이건 상관없이, 공동사회의 성격이 상실된 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고, 마을은 아직도 개인에게 있어 각자의 가정이 있는 회복․치유의 의미가 큰 곳이다(Forrest, R, & A. Kearns, 2001: 2125-2143). 즉, 마을의 의미는 개인에게 있어, 여전히 일상의 스트레스와 긴장을 치유하고, 이웃과 꾸밈이 없는 대면접촉을 하는 소중한 곳으로 다가오고 있다.

◯ ‘가까운 자치계층’이다. 마을자치의 주민 인접성에서, 우리는 현지성 효과를 기대할 수 있다. 이는 물리적 공간의 인접성보다는, 문제 사안에 대한 인접성 즉, 문제 가까이에 있음으로 인한 문제의 깊은 이해수준에서 마을자치의 효과를 기대할 있다는 것이다.

― 즉, 현지성에 기초한 문제 사안에 대한 깊은 이해수준은 그 해결과정에서 각 마을마다 자기들에게 알맞은 혁신적이고 창의적인 대안 및 처방조치로 이어질 수 있다. 따라서 마을자치에서는 공동체적 삶의 문제가 보다 더 효율적으로 처리되는 혁신적 창의성을 기대할 수 있다.

◯ ‘직접결정 자치형태’이다. 마을자치의 주민 직접결정의 자치형태에서, 민주적 효율성 효과를 기대할 수 있다. 이는 무엇보다 자기들의 문제를 자기들의 책임 하에 스스로 결정하기 때문에 기대할 수 있는 것이다.

― 이러한 주민 직접결정 형태의 마을자치에서는, 대의민주체제에서 발생하는 여러 다양한 정부실패(government failure)문제 및 비효율의 문제를 해결할 수 있다. 즉, Downs A.(1957)가 주장하는 ‘유권자의 정보부족․정보처리능력 한계와 결합한 공직자의 자기 이익극대화(eigenen Nutzenmaximierung)문제’, 파킨슨법칙(Parkinson's Law)에서 지적하고 있는 ‘공공기능수행의 업무량과는 무관하게 발생하는 정부규모의 팽창․거대화 문제 및 예산낭비’, Niskanen W. A.(1971)가 밝히고 있는, ‘관료들의 개인적 효용 및 편익증대와 정부예산극대화 문제’ Raiey․Backoff․Levine(1976)가 주장하는 ‘법적․제도적 메커니즘에 의존한 공공영역의 비용절감․효율성제고 인식결여 문제’, ‘문서주의․책임전가 문제’ 등 수많은 문제들을 주민 직접결정 형태의 마을자치에서는 해결하고 있다.

3. 자치기관과 구성

◯ 읍․면․동 마을정부는 주민의 직접 의사에 의해 결정․운영되는 직접민주제 방식을 근간으로 자치가 이루어질 수 있도록 자치기관을 구성하고 있다.

― 마을정부는 의결기관, 감사기관, 집행기관 등 크게 세 기관으로 구성하고 있다.

― 마을정부에서, 의결기능은 주권자인 주민이 수행하고, 감사기능과 집행기능은 대리자인 대표자가 수행하고 있다. 여기서 집행기능은 여러 다양한 형태의 기관들과 행정업무를 각 분야별로 전담하는 행정부서 및 사무직원이 수행하고 있다.

<그림 4-3> 마을정부 자치기관

◯ 의결기관 구성이다. 마을정부 의결기관은 유권자전체이다.

― 이는 유권자전체가 한국의 현 지방의회처럼 마을정부의 의결기능을 수행한다는 것을 의미한다. 유권자전체가 의결기관으로 하는 것은 직접민주제를 근간으로 마을자치를 실현하기 위해서이다.

◯ 감사기관 구성이다. 마을정부 감사기관은 사무․회계 분야를 전문적으로 분석․평가하는 기능을 수행하는 (가)사무․회계감사위원회이다.

― 사무․회계감사위원회는 독립된 자치기관으로서, 투표소에서 이루어지는 주민의 직접 선거에 의해 선출․구성하고 있다.

◯ 집행기관 구성이다. 마을정부 집행기관은 마을정부, 위원회, 정부간협력기구 등을 포함하고 있다.

― 첫째, 마을정부는 마을각료, 마을서기 등으로 구성하고 있다. 여기서 마을각료는 마을정부의 위원회형식의 합의제 집행기관이다. 마을각료는 읍․면․동 단체장, 일반 각료들로 구성하고 있다.

― 마을각료는 투표소에서 이루어지는 주민의 직접 선거에 의해 선출․구성하고 있다. 마을서기는 행정전문가로서 마을각료들의 추천에 의해 주민이 선출한다.

― 둘째, 위원회는 마을선거관리위원회, 의결․심의위원회 등으로 구성하고 있다.

― 의결위원회는 마을정부의 정책․사업의 집행과 관련한 사항에 대해 의결권한을 부여받고 있는 위원회이다. 반면, 심의위원회는 그 기능이 정책․사업의 심의에 제한되며, 의결권한은 없다.

― 마을선거관리위원회, 의결위원회 등은 마을총회에서 주민에 의해 선출․구성된다. 그러나 심의위원회는 각료회의에서 결정하여, 각료가 임명한다.

― 셋째, 정부간협력기구는 마을정부간의 협력체제로서, 특정 사무․정책분야의 목적을 달성하기 위해 몇 개의 마을정부가 시설․사업 등을 공동으로 운영․수행하는 목적조합이다. 협력기구위원은 마을각료들 중 각료회의에서 결정한다.

◯ 마을정부 행정부서의 각 부서장은 마을정부 각료들이 그 역할을 수행하고 있으며, 사무직원은 각료가 임명한다. 하급행정기구의 장은 마을총회에서 선출한다.

<표 4-1> 마을정부 자치기관의 선출․구성

구분		자치기관	선출․구성방식	참고
의결기관		주민(유권자전체)	주민등록법․선거법에 준한 읍․면․동 유권자
감사기관		사무․회계감사위원회	주민직선	투표소
집행기관	마을정부	각료	주민직선	투표소
		서기	각료추천․주민선출	마을총회
	위원회	선거관리위원회	주민선출	마을총회
		의결위원회	주민선출	마을총회
		심의위원회	각료에 의한 임명	각료회의
	협력기구	정부간협력기구위원	각료	각료회의
	마을정부행정부서	행정부서장	각료	모든 부서장 각료 겸직
	마을하급행정기구	마을사업소장	주민선출	마을총회

4. 유권자전체의 기능․권한

◯ 마을정부의 의결기관인 유권자전체는 투표소투표․마을총회 두 제도적 방식을 통해, 정책표결과 대표선거 등의 의결권한을 행사하고 있다.

― 투표소투표는 유권자전체가 의결기관으로서, 투표를 통해 마을정부의 의사를 직접 결정하는 직접민주제의 제도적 수단이다. 이는 주민이 투표소의 투표행위를 통해 한편으로, 마을정책을 최종적으로 직접 표결하여 결정하고, 다른 한편으로 대표자를 직접 선출하여 마을정부 각 기관을 구성하는 ‘주민의결권 행사’를 의미한다. 따라서 투표소투표는 마을정부의 ‘투표소직접민주주의’로 정의할 수 있다.

― 마을총회는 마을주민들이 특정 공간에 집합하여 개최되는 주민전체총회를 통해, 역시 마을정부의 의사를 주민이 직접 결정하는 직접민주제의 제도적 수단이다. 여기 마을총회에서도 역시 주민이 한편으로 마을정책을 최종적으로 직접 결정하고, 다른 한편으로 대표자를 직접 선출하여 마을정부 각 기관을 구성한다. 따라서 마을총회는 마을정부의 ‘총회직접민주주의’로 정의할 수 있다.

<그림 4-4> 마을정부 의결기관의 의결방식․권한

◯ 유권자전체가 의결기관으로서, 투표소투표를 통해 직접 결정하는 정책표결대상 예시는 <표 4-2>와 같다.

<표 4-2> 주민이 투표소투표를 통해 직접 결정하는 정책표결대상 예시

구분	표결영역	표결대상 예시
원칙	마을자치영역 전반	마을자치의 권한에 속하는 모든 사항
의무적 표결대상	자치법규	마을자치기본법규를 포함한 모든 자치법규의 제정․개정․폐지 사항
	재정․재산	지출예산, 공유재산의 취득․매각․교환, 건설계약 승인
	자치구역	마을자치구역의 분할․합병․경계변경
	마을정부간의 관계	목적조합 등 마을정부간관계의 기구에 가입․탈퇴
	주민발안	주민발안 사항의 결정
임의적 표결사항	마을정부․각료에 의해 제안된 사항
	마을총회에 의해 제안된 사항

◯ 주민총회를 통해 주민이 직접 결정하는 정책표결대상 예시는 <표 4-3>과 같다.

<표 4-3> 주민이 주민총회를 통해 직접 결정하는 정책표결대상 예시

표결영역	표결대상 예시
원칙	투표소투표에서 주민표결로 결정하지 않아도 되는 모든 사항
재정․예산	마을조세의 징수세율, 예산․결산승인, 지출예산승인, 중기재정계획승인
공유재산	공유재산의 취득․매각․교환, 마을정부기업의 주식매각, 건설계약 승인

5. 마을정부 자치기능

◯ 자치사무이다. 마을정부는 원칙적으로 ‘주거지를 중심으로 이루어지는 주민일상생활․활동 중 읍․면․동 지역공동체가 해결해야할 사항’을 자치사무로 하고 있다.

― 자치사무는 크게 고유사무, 법정수임사무로 구분하고 있다. 여기서 고유사무는 의무적 고유사무와 자율적 고유사무를 포함하고 있다.

― 고유사무는 복지소득, 문화여가, 안전위생, 일상유지, 미래발전, 마을정부 등 여섯 분야에 걸쳐 있다. 각 분야별 의무적 고유사무 예시는 <표 4-4>와 같다.

<표 4-4> 마을정부의 고유사무 예시

영역	사무예시	참고
복지소득	보육(놀이방, 탁아소), 방과후학교(초․중등), 아동․청소년지도, 노인보살핌(재가복지서비스, 주간탁노소), 장애인보살핌, 이웃돕기․자원봉사 동우회육성	시설물설치 제외
	마을기업․협동조합․사회적기업 등 사회적 경제육성, 마을장터, 영농회․작목반, 커뮤니티비즈니스 컨설팅
문화여가	스포츠․문화시설관리, 스포츠․문화 활동․동우회육성, 문화축제, 체육대회, 동네신문, 마을백서, 문화․여가콘텐츠개발, 도시농업	시설물설치 제외
안전위생	동네순찰, 야간방범, 소방안전점검, 교통안전지도(건널목․학교․혼잡지역 등), 소비생활보호, 재난대비훈련	자치경찰․소방의 해당분야 사무이양
	방역, 생활위생계몽, 식품위생조사
일상유지	마을도로유지․보수, 쓰레기처리, 거리청소, 주차관리, 공공시설․공유지관리	관리사무, 시설물설치 제외
미래발전	마을발전종합계획수립
마을정부	마을입법․조직․재정․대외적 정부관계 등 마을정부운영과 관련한 사항	마을자치권한 분야

◯ 자치입법이다. 마을정부는 자치법규인 조례제정권한을 가지며, 마을공동체의 모든 사안을 스스로 결정․처리할 권한이 있다는 전권한성원칙에 준해, 마을자치의 근간이 되는 모든 사항에 대하여 조례를 제정할 수 있다.

― 전권한성원칙(Allzuständigkeitsprinzip)에 따라 마을정부 조례제정의 대상은 마을자치와 관련한 모든 사항으로 특별한 제한이 없다.

― 동시에 그 조례의 제정․개정․폐지는 마을자치의 최고기관이자 의결기관인 유권자전체에 의해 결정된다.

<그림 4-5> 마을정부 조례제정 위상 : 제정의 대상과 범위

◯ 자치재정이다. 마을자치재정권 확보는 한편으로 ‘세입의 자율성’, 다른 한편으로 ‘세출의 책임성’ 확립에 있다. 마을자치의 세입자율성․세출책임성 확립의 주요 영향․결정 요인은 <그림 4-6>과 같다.

<그림 4-6> 마을자치재정권 확보의 기본방향과 주요 영향요인

◯ 세입자율성 확립 및 마을조세는 무엇보다 한편으로 주민의 자치․참여의식을 고취․촉진시킬 수 있고, 다른 한편으로 마을자치의 존속․자립을 유지하는데 기여할 수 있는 세목들을 설치하는 것을 구상해야 한다. 이를 위해 분임성, 응익성, 안정성, 보편성 등의 원칙에 부합․상응하는 조세를 마을조세로 설치해야 한다.

◯ 앞서 제시한 마을조세 발굴․설치원칙을 일정 부분 충족시킬 수 있는 세원은 무엇보다 주민세, 재산세 등으로 파악된다.

― 여기서 주민세는 개인․개인사업소․법인사업소 등의 균등분 그리고 재산분을 마을세원으로 전환하는 것을 고려할 수 있다. 다만, 주민세재산분은 사업소연면적분에 제한하고, 폐수․산업폐기물배출 사업소의 2배 중과세분은 제외하는 것을 생각할 수 있다.

― 재산세는 부속토지를 포함한 공동주택, 단독주택 모두를 마을세원으로 전환하는 것을 고려할 수 있다. 물론, 토지, 건축물, 항공기, 선박 등은 제외한다.

― 시․군․자치구 일부 세원의 마을이양에 따른 세입감소문제는 지방소득세확대, 양도소득세, 주세, 농어촌특별세 등의 시․군․자치구 이양과 병행 해결되어야 할 것이다.

◯ 마을정부의 세출책임성 정도는, 사무․재원의 성격 양자 모두로부터 영향을 받지만, 일차적으로는 재원성격 그리고 근본적으로는 사무성격에 의해 결정된다.

<그림 4-7> 사무․재원성격․세출자주결정․세출책임성간의 관계성

◯ 사무성격 차원에서, 세출책임성 확립방안은 고유사무 중심으로 마을자치사무를 구성하는 것에 있다.

◯ 재원성격 차원에서, 세출책임성 확립은 일차적으로 자체재원 중심으로 세출예산을 편성하고, 교부금재원은 마을정부의 도덕적 해이(moral hazard)를 예방할 수 있는 수준으로 조정하며, 보조금재원은 예외적 사안 및 경우로 제한하는 것을 그 대안으로 구상할 수 있다.

제5절 향후 과제 및 맺음말

◯ 시․군․자치구의 ‘신규 고유사무’로 본 연구는 에너지, 주거․주택, 소방, 자치경찰, 학교교육 등의 분야를 제시하고 있다. 향후 분야별로 중앙정부, 광역시․도, 시․군․자치구의 역할을 구분하는 전체 밑그림 하에서, 시․군․자치구의 구체적 기능․권한을 도출하는 후속적 연구가 요구된다.

◯ 시․군․자치구의 ‘자체세입 확대방안’으로 본 연구는 국세지방이양대안을 제시하고 있다. 본 연구에서 제시하고 있는 ‘지방소득세 확대’를 확대된 세원의 일부를 공동세원화하는 방안을 병행할 경우, 현 정부에서 제시하고 있는 지방소득세 확대에 따른 지방정부간의 재정격차를 상당 부분 해소할 수 있다. 뿐만 아니라, 본 연구에서 제시하고 있는 방식으로 양도소득세․주세․농어촌특별 등을 시․군․자치구로 이양할 경우에도 역시 지방정부간의 재정격차를 크게 하지 않으면서, 국세의 지방이양 개혁을 추진할 수 있는 예측이다. 따라서 이들 세원이양과 병행한 재정조정 등에 대한 후속연구가 빠른 시일 내에 이루어져서, 현 정부 임기 내에, 국세의 시․군․자치구 이양개혁이 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.

◯ 본 연구에서 제시하고 있는 자치입법․자치형태 개혁에 관한 각 분야별 선행연구 역시 필요하며, 자치형태 개혁에서는 다양한 지방정부모형 도출을 위한 후속연구를 구상할 수 있다. 구체적 사항은 본 원고의 마지막 절을 참고 바란다.

◯ 마을자치 도입 전반에 관한 사항을 본 연구는 제시하고 있다. 그런데 무엇보다 중요한 것은 우선 마을자치를 시범적으로 도입하여 실시하는 것에 있다. 그 시범 실시를 통해 한편으로 마을자치의 효용적 가치를 실제로 경험하고, 다른 한편으로 제도적 문제점을 지속적으로 발견․개선해 나가야 할 것이다.

― 구체적인 추진방안으로는 시범실시 이전에 각 분야별로 보다 심화된 연구를 실시하고, 관련학회․지방정부․시민사회의 공론화과정을 거치는 것이 필요하다. 나아가 각 읍․면․동 단위에서 활동을 하고 있는 주민 및 자생단체들과의 논의 역시 절대적으로 필요하다는 생각이다.