정부 지방자치법 전부개정안의 쟁점과 과제

I. 서론

II. 지방자치법 개정의 기본방향

1. 지방의 자치입법권의 확대

2. 마을자치(풀뿌리자치)의 보장

3. 주민자결권의 보장

III. 지방자치법 개정안의 주요내용과 평가

1. 지방자치단체 기관구성의 다양화 근거마련

2. 조례청구권과 규칙 의견제출권 인정

3. '주민자치회'의 법제화

4. 지방의회의 역량 강화 및 인사권 독립

5. 지방자치단체의 조직 자율성 확대

6. 특별지방자치단체의 도입

7. 기타 개정안

IV. 개정안에 보완되어야 할 사항

1. 지방입법권의 확대

2. 마을자치의 재도입

3. 주민투표법의 전면개정

4. 지방선거 정당공천 폐지

V. 맺는 말

I. 서론

지방자치는 민주국가의 뿌리가 된다. 지방자치를 통하여 민주국가를 운영할 능력을 구비하게 되고, 민주국가를 이끌어갈 지도자를 양성하게 된다. 경제적으로 보더라도 국가가 획일적으로 수행하는 것 보다는 지방마다 실정에 맞추어 수행하는 것이 더욱 효율적일 수 있다. 무엇보다도 지방자치를 통하여 위험을 분산시키고, 작은 공간에서 다양한 혁신을 할 수 있다. 이러한 다양성은 지방간의 경쟁을 유발하고, 경쟁은 보다 효율적인 문제해결을 위한 혁신을 유발한다. 즉, 아래로부터 위로 국가를 혁신하는 기능을 한다. 국가로 보아서는 모든 문제를 맡아서 해결해야 하는 과부하로부터 벗어나서 외교나 국방, 통상과 같은 생활의 큰 문제에 집중할 수가 있게 되어 역시 효율성을 높이고, 획일성이 가져오는 전국적인 위험을 분산시키는 효과를 거둘 수 있다.

이러한 지방자치의 장점에도 불구하고 우리나라에서는 지방자치가 기대하는 만큼의 성과를 가져오지 못하고 있다. 국가는 여전히 과부하에 시달리고 있다. 국가가 나서서 문제를 해결하기 보다는 오히려 문제를 증폭시키는 경우가 적지 않다. 부동산문제, 교육문제, 실업문제, 지역경제의 발전, 생활안전문제, 미세먼지문제 ... 등 국가가 나서서 제대로 해결하지 못하는 사례가 속출하고 있다. 그렇다고 지방이 해결할 수 있는 것도 아니다. 왜냐하면 지방정부는 일을 할 수 없도록 손발이 묶여있기 때문이다. 오늘날 국가적인 위기도 결국 권력의 중앙집권에서 유래한다고 볼 수 있다. 이점에서 지방분권은 국가와 지방의 발전을 위한 불가결한 시대적 과제라고 할 수 있다.

이점에서 문재인 정부가 연방제수준의 지방분권을 약속하며 출범했을 때 국민들은 광범위한 지지를 보냈다. 하지만 문재인 정부의 지방분권추진현황은 기대에 미치지 못한다. 지방분권개헌에 실패하였을 뿐만 아니라 대통령이 제안한 헌법개정안도 연방제수준의 지방분권과는 거리가 먼 수준이었다. 입법권에 대한 대통령의 헌법개정안은 지방분권을 오히려 후퇴시키는 내용이었다.

2018년 9월 11일 자치분권종합계획을 발표하였다. 종합계획은 지역주도국가발전과 주민주권의 실현을 표방하였으나 이를 구체화한 33개의 실천과제도 기대에 미치지 못하는 수준이었다. 가장 핵심적인 지방분권과제인 자치입법권 보장이 거의 제시되지 못하였고, 광역위주의 지방분권에 치중하는 방향을 채택하였다. 예컨대 광역위주의 자치경찰, 광역위주의 교육자치 유지 등이 이에 속한다. 이로 인하여 주민근접적인 주민의 자기결정과 자기책임성을 실현할 공간은 좁아지고, 주민은 자치의 주체라기보다 행정의 관리대상으로 취급되는 또 다른 중앙집권이 된다. 주민주권과 관련된 부분도 주민투표나 주민발안을 규정하는 주민투표법의 개정방안은 매우 미흡하며, 주민자치회에는 실질적인 자치가 보장되지 않아 읍･면단위의 풀뿌리자치 내지 마을자치와는 거리가 멀다.

정부는 2019년 3월에 지방자치법 전부개정법률안(이하 개정안이라고 함)을 제출하였다. 정부의 지방자치법 개정안의 구체적인 내용을 살펴보기 전에 먼저 어떤 방향의 개정이 필요한 지에 대한 논의를 통하여 개정안을 평가하고 과제를 찾는데 기준으로 삼고자 한다. 이어서 정부가 발의한 지방자치법 개정안의 주요내용을 항목별로 살펴보고 평가를 한다. 이어서 지방자치법개정안이 시대적 요구에 부응하고 의미를 가지려면 반드시 보완되어야 할 몇 가지 과제를 제안하고자 한다.

II. 지방자치법 개정의 기본방향

1. 지방의 자치입법권의 확대

김영삼정부 이후 개별적인 행정사무의 지방이양은 꾸준히 진행되어 왔기 때문에 지방자치단체가 처리하는 사무가 양적으로 부족한 것은 아니다. 하지만 이러한 사무를 어떻게 수행할 것인가의 측면에서 지방자치단체의 자치권은 매우 취약하다. 이를 논의하기 위해서는 먼저 지방자치가 무엇인지가 규명되어야 한다. 우리는 지방자치의 본질을 누가, 무엇을, 어떻게 처리할 것인가에서 찾을 수 있다.

첫째, 지방자치는 누구의 자치인가를 분명히 해야 한다. 이는 지방자치의 주체에 관한 문제이다. 지방자치의 주체는 주민이다. 헌법이 지방자치단체의 자치를 보장하지만, 지방자치단체는 지역사단으로서 주민으로 구성되는 단체이다. 지방자치단체가 자치를 한다는 것은 결국 지방자치단체의 구성원인 주민의 자치이다. 이 점에서 지방자치를 단체자치와 주민자치로 구분해서 설명하는 견해는 100년 전에 독일에서 주장되다가 폐기된 이론으로 시대에 맞지 않는다. 지방자치의 본질에도 부합되지 않고, 지방자치를 올바르게 이해하는데 도움이 되기는커녕 오해만 불러일으키는 진부한 이론이다. 지방자치는 당연히 주민의 자치이다.

둘째, 지방자치가 무엇에 관한 자치인지가 문제된다. 지방자치의 대상에 관한 문제이다. 이에 관하여 우리는 두 가지 원칙을 헌법에서 도출할 수 있다. 주민의 복리에 관한 사무는 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체의 사무가 된다는 점이다. 이를 가리켜 우리는 전권한성의 원칙이라고 한다. 법률에서 특별하게 지방자치단체의 자치권을 배제하지 않는 한 지방자치단체의 사무가 된다. 다음으로 지방의 사무는 보충성의 원칙에 의하여 정하여진다. 모든 공공사무는 기초지방자치단체의 능력이 미치는 한 그의 사무가 된다. 광역지방자치단체는 기초지방자치단체가 처리할 능력이 없는 경우에만 개입하여야 한다. 또한 국가는 광역지방자치단체도 처리할 능력이 없는 경우에 비로소 개입할 수 있다는 원칙이다.

셋째, 지방사무를 어떻게 처리해야 자치가 되는지가 문제된다. 즉, 지방 사무의 처리방식에 관한 문제이다. 이에 관하여 우리는 헌법으로부터 자기책임성의 원칙을 도출한다. 자기책임성이란 주민과 지방자치단체가 외부간섭을 받지 않고 자신의 위험부담하에 자치사무를 자율적으로 처리하는 것을 의미한다. 법률에 의하여 자기책임성은 제한될 수 있지만 지방의 자기책임을 제한하는 법률은 정당한 이유가 있어야 한다. 지방의 자기책임성을 제한하는 법률이 정당성을 갖지 못하는 헌법상 허용된 제한의 한계를 넘는 것으로 무효가 된다. 이러한 자기책임성은 지방사무를 개별적이고 구체적으로 집행하는 것뿐만 아니라 지방사무의 처리기준을 일반적이고 추상적으로 정하는 권한까지를 포함한다. 전자를 가리켜 자치행정권이라고 한다면 후자는 자치입법권이라고 할 수 있다. 자치입법권이 충분히 보장되지 않는 상황에서 자치행정권은 사실상 자기책임성을 보장한다고 보기 어렵다. 왜냐하면 자치사무를 어떻게 수행할 것인지를 법령에서 일일이 정하고 있으면 지방자치단체는 법령에 의해서 지시된 것을 집행하는 하급기관의 역할밖에 할 수 없기 때문이다. 자치입법에 관한 상당한 자율성을 가지는 경우에만 주민으로 구성된 지방자치단체는 자기책임성을 가진다고 할 수 있다.

2. 마을자치(풀뿌리자치)의 보장

헌법 제1조 제2항이 "대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다."고 규정하여 국민주권을 보장하고 있다. 국민의 자결권을 규정한 것이다. 하지만 국민들이 직접 주권을 행사하는 것은 몇 년에 한 번 시행하는 선거나 헌법개정 등 국민투표밖에 없다. 국민의 직접적인 주권행사는 일상적인 정치과정이 아니라는 의미이다. 즉, 국민주권은 일상생활과는 거리가 먼 예외적인 것이 된다. 이는 헌법이 예정한 상시적인 국민주권과는 거리가 멀다. 상시적인 주권행사는 4년마다 선거에 의해서 선출된 지방정치인에게 맡겨져 있다. 즉, 주권은 사실상 지방정치인에게 위임되어 있는 것이다. 그런데 주권의 특징은 누구에게도 양도하거나 위임할 수 없는 것이다. 따라서 국가차원에서 국민주권은 체감되기 어렵다.

현재의 시·도와 같은 광역지방자치단체뿐만 아니라 시·군·자치구와 같은 기초지방자치단체에서도 국민주권은 일상적으로 체험하기 어렵다. 현재의 기초단위나 광역단위에서는 지방사무를 주민이 직접 결정하고 처리하기에는 규모가 지나치게 크기 때문이다. 이에 국민주권을 실제로 실현하기 위해서는 주민들이 자신들의 문제를 직접 결정할 수 있는 보다 작은 생활공간을 보장하여야 한다. 이는 풀뿌리자치인 마을자치의 문제이다. 마을자치(풀뿌리 자치)는 정치인에 의해 매개되지 않는 주민의 직접정치를 의미한다. 마을자치는 국민주권이 직접 실현되고 있는 자유의 공간이다. 이러한 자치공간에서 국민주권과 국민의 자유는 살아있는 현실이 된다. 이점에서 토크빌은 마을자치는 "인민주권의 원칙에서 나오는 아주 자연스러운 결과"라고 하였다. 그는 마을자치가 자유에 대해서 가지는 관계를 초등학교와 학문의 관계로 비유하였다. 또한 미국 3대 대통령이었던 제퍼슨은 군(county)을 마을(ward)로 분할해야 한다고 하면서 마을자치를 마을공화국(ward republic)이라고 하면서 기초공화국(elementary Republic)이라고 하였다.

우리나라에는 풀뿌리자치 즉, 마을자치가 없다. 5.16군사정변이후 읍·면자치를 폐지해버렸기 때문이다. 이에 국민주권을 직접 실현할 수 있는 생활공간이 실종되었다. 시·군·구 자치, 시·도자치는 국민주권을 직접 실현하기 위해서는 너무나도 큰 공간이다. 즉, 현재의 지방자치는 또 다른 중앙집권에 불과하다. 주민이 더 이상 마을의 주인이 아니라 행정청이 제공하는 서비스의 소비자에 불과하다. 주권자로서 주권의식도, 공동체의 문제를 자신의 문제로 받아들이고 책임지는 공동체 정신이 자랄 수 있는 토양을 상실해 버렸다. 국민주권을 직접 실현되는 생활공간으로서 마을자치의 복원은 더 이상 미룰 수 없는 시대적 과제가 되었다.

3. 주민자결권의 보장

시·군·자치구나 시·도 단위에서 그 규모 때문에 불가피하게 대의민주주의를 채택한다고 하더라도 주민의 대표자들이 실제로 주민의 의사를 대변할 수 있는 제도적 장치가 보장되고 일상적인 정치과정에서 작동할 수 있어야 한다. 왜냐하면 지방의회의 결정이 주민의 의사로 법률적으로는 의제되지만 실제적으로 일치하지 않는 경우가 많기 때문이다. 물론 선거를 통해서 주민의 의사가 반영될 수 있도록 지방의원에 대한 주민의 통제장치를 두고 있지만 4년에 한번 실시하는 것으로는 실효를 거두기 어렵다.

지방의원들이 관심을 가지는 것은 재선이나 지위상승이다. 지방의원의 의사는 주민의 의사와 일상적으로 합치되지 않는다. 이에 루소는 이미 1762년에 영국의 대의민주주의를 비판하여 "유권자는 선거일에만 자유롭다, 선거가 끝나면 다시 노예로 돌아간다"라고 설파했다. 이에 적지 않은 국민들이 지방의회를 폐지하라고 주장하기도 한다. 이러한 대의기관에 대한 불신은 지방의회에만 한정되지 않고 국회에 대해서도 마찬가지이다.

이에 한편으로는 대의기관인 지방의회의 존재가치를 인정하면서도 지방의회의 의사가 실제로 주민의사에 일치하도록 하는 장치가 필요하다. 즉, 지방의회가 주민의 의사에 반하는 조례를 제정하거나 기타 결정을 하는 경우에 그 결정을 폐기하여 무효화시킴으로써 주민의 의사에 일치하도록 하는 주민투표제도가 필요하다. 또한 지방의회가 주민들의 요구를 무시하여 필요한 조례안이나 기타 필요한 안건을 결정을 하지 않고 방치하는 경우에 주민들이 직접 안건을 발안해서 주민표결로 이를 결정하는 적극적인 주민발안도 필요하다. 이를 위하여 우리나라에서도 2004년에 주민투표법이 제정되었지만 주민투표도, 주민발안도 거의 실시되지 않고 있다. 제도설계가 잘못되었기 때문이다. 이에 주민투표, 주민발안에 대한 재설계하여 대의제하에서 주민주권이 실현될 수 있는 방안을 찾아야 한다.

주민투표나 주민발안이 실질화되면 지방의원들은 그 결정이 주민투표에 의해 폐기되지 않도록 주민의 의사를 반영하려고 노력하게 되고, 또 주민발안에 의해 결정주도권을 상실되지 않도록 주민의사를 적극적으로 실현하려는 노력을 하게 된다. 그만큼 주민의사와 의회결정사이의 불일치는 줄어들 수 있을 것이다. 이런 의미에서 주민투표와 주민발안의 실질화는 지방의회의 신뢰를 높이는 데도 결정적인 기여를 할 것으로 본다.

III. 지방자치법 개정안의 주요내용과 평가

정부발의로 국회에 제출한 지방자치법 '전부개정안'은 전부개정안이라는 표현이 무색할 정도로 내용이 빈곤하다. 국가가 모든 문제를 해결하려다보니 과부하에 걸려 문제해결능력이 현저하게 약화되어 있다. 지방자치단체는 지방자치법의 지나친 규제로 인하여 손발이 묶여 있어 문제를 해결할 수가 없다. 국가전체의 문제해결능력을 향상하기 위해서는 지방자치법상의 불필요한 규제를 과감하게 철폐하고, 지방이 주도적으로 지방문제를 해결하고 책임을 지도록 해야한다. 정부가 제안한 지방자치법 개정안은 이러한 시대적 요구를 거의 충족하지 못하고 있어서 개정안은 큰 의미를 갖는다고 보기 어렵다.

1. 지방자치단체 기관구성의 다양화 근거마련

1) 개정안의 내용

개정안은 지방의회와 집행기관의 구성을 다양화하는 근거를 마련해 놓고 있다. 지방자치법의 규정에 불구하고 "따로 법률이 정하는 바에 따라 지방의회와 집행기관의 구성을 달리 할 수 있다." 는 내용을 포함하고 있다. 이 경우에 주민투표를 거치도록 하고 있다(개정안 제4조).

2) 평가

학계와 시민사회에서는 지방자치단체의 기관구성다양화에 대한 주장이 많았다. 특히 현행 지방자치법상의 규정에 지방자치단체장에게 권력을 집중시켜 지방의회가 무력화되고, "제왕적 지방자치단체장"이라는 비판이 많았다. 또한 지방의회에서 지방자치단체의 집행기관을 구성하자는 의견, 행정전문가나 전문경영인을 지방자치단체의 지배인으로 지방행정의 전문성을 높이자는 의견 등이 있었다. 그 외에도 집행기관을 스위스처럼 5-9인으로 구성하는 합의제기관모델도 집행기관내의 권력분산을 꾀할 수 있는 방안도 추천할 만하다. 지방자치법에서 이를 획일적으로 정하지 말고 선택의 여지를 두어 정책경쟁이 이루어지도록 하자는 것이다.

이번 개정안에서 이러한 구상의 근거를 남겼다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있으나 "따로 법률로 정하(도록)" 함으로써 개정안의 실효성을 훼손하고 있다. 지방자치법에서 직접 규정해도 될 내용을 따로 법률로 정하도록 함으로써 법률의 파편화를 초래하여 체계성이 약화되고, 일반국민들이나 실무가들이 법의 내용을 종합적으로 파악하기 어렵게 만든다. 구태여 별도의  법률로 정하지 않더라도 지방자치법에서 지방자치단체의 기본조례 또는 헌장(조례)로 다른 형태의 기관구성을 할 수 있도록 규정하면 지방의 다양성과 지방의 자율성도 보장하게 되고, 법률의 실효성도 높이게 된다.  지방자치단체 기관구성의 다양화를 위해서는 지방자치단체가  지방자치법에서 규정하는 기관구성과 다른 다양한 기관구성을 할 수 있도록 지방자치법에서 근거규정을 두는 것으로 충분하다. 지방자치단체가 지방자치단체의 기관구성을 기본조례나 헌장조례로 규정할 수 있도록 지방자치법에 규정하면 된다.

2. 조례청구권과 규칙 의견제출권 인정

1) 개정안의 내용

개정안 제18조와 개정안 제19조는 주민이 지방자치단체의 입법과정에 참여할 수 있는 기회를 규정하고 있다. 개정안 제18조는 주민의 조례(제정, 개정, 폐지)청구권(이하 조례청구권으로 표기함)에 대한 내용으로서  현행 지방자치법 제15조와 제15조의 2에 규정된 내용을 대부분 삭제하고 이를 별도의 법률로 규정하도록 변경하였다.

개정안 제17조는 지방자치단체의 행정입법인 규칙(제정과 개정·폐지)의견제출(이하 규칙의견제출리하 표기함)을 규정하고 있다. 개정안에서 신설된 규칙의견제출은 주민이 규칙에 관한 의견을 제출하면 30일 이내에 심토결과를 의견을 제출한 주민에게 통보하도록 하는 규정이다.

2) 평가

먼저 규칙에 대한 주민의견제출은 개정안에서 새로 규정된 내용이지만 헌법 제26조와 이를 구체화한 청원법과 동일한 내용이어서 개정안은 큰 의미가 없다. 다만 처리기간만 90일에서 30일로 단축한 차이가 있을 뿐이다.

다음으로 조례청구권에 대해서는 현행의 지방자치법 제15조와 제15조의 2에 상세히 규정된 것을 삭제하고 별도의 법률로 정하도록 했다. 이에 따라 정부가 발의한 법률이 '주민조례발안에 관한 법률안'이다. 이 법률안에 의하면 현행 지방자치법상의 조례청구제도에 문제점으로 지적되었던 사항이 일부 보완되었다. 예컨대, 주민조례청구 요건을 일부 완화하고, 지방자치단체장에게 청구하고 지방자치단체장이 지방의회에 부의하도록 한 것을 주민이 직접 지방의회에 청구할 수 있도록 하는 등 절차를 부분적으로 간소화 하고, 청구된 조례를 1년 안에 지방의회가 의결하도록 하고, 임기만료에도 불구하고 청구한 안건이 폐기되지 않도록 하였다. 개정안은 이 점에서 부분적으로 긍정적인 면이 있다. 하지만, 다음과 같은 중대한 문제점을 가지고 있다.

첫째, 여기 규정된 내용은 현행 지방자치법 제15조와 제16조를 개정하면 충분한 것을 구태여 별도의 법률로 제정하도록 함으로써 법률의 파편화를 초래하여  법률의 체계성을 해하고, 수범자들에게 법률의 종합적인 이해와 접근을 어렵게 만들고 있다.

둘째, 법률안의 명칭이다. 근거법률인 개정안 제18조 제2항은 "조례의 제정ㆍ개정 또는 폐지 청구의 청구권자·청구대상·청구요건 및 절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정한다."고 규정하고 있는데 이에 따라 제안된 법률안의 명칭은  "주민조례발안에 관한 법률안"으로 되어 있어 근거규정과 그에 근거해서 제정된 법률간의 제목이 달라서 일반인이나 실무자는 물론 법률 전문가라고 할지라도 양자의 관계를 파악하기 어렵다. 이점에서 법률의 체계성과 접근성을 현저하게 훼손하고 있다.

셋째, 가장 큰 문제는 지방자치법과는 별도로 제안된 법률안의 제목을 '조례발안에 관한 법률'이라고 규정하여 마치 주민이 조례를 발안하고 직접 주민이 표결하여 주민이 직접 조례를 제정할 수 있는 주민발안제와 혼동을 초래하고 있다는 점이다. 내용은 주민의 지방의회에 대한 조례청구인데 제목은 발안이라고 해서 주민발안과 혼동을 초래하고 있다. 현행 주민투표법에 의하면 주민의 조례발안도 가능하다고 볼 수 있다. 주민투표법에서는 사실상 주민발안을 '주민투표'라고 표현하고, 조례발안에 관한 법률에서는 주민발안이 아닌 것을 '발안'이라는 개념을 사용해서 혼란을 초래할 뿐만 아니라 주민발안의 내용을 왜곡시키고 있다.

이 점에서 주민조례청구권은 개정안 제18조에 구체적인 내용을 규정하는 것이 바람직하다. 이를 별도의 법률로 정하도록 하고 그에 따른 법률안에서 왜곡된 명칭을 사용하여 법률개념의 혼란을 초래하므로 바람직하지 않다. 규칙의견제출에 관한 개정안 제17조는 이미 청원법에 유사한 규정이 이미 있으므로 중복적이고 불필요한 조항이다.

3. '주민자치회'의 법제화

1) 개정안의 내용

종전의 주민자치위원회를 대치하기 위해서 6년간 시범실시를 해왔던 주민자치회를 법제화하기 위해 지방자치법 개정안 제25조를 신설하고 있다. 주민은 읍·면·동별로 주민자치회를 구성하여 운영할 수 있고(제1항), 주민자치회의 기능을  ①주민의 화합 및 공동체 형성 ②읍·면·동의 행정기능 중 주민생활과 밀접한 사무에 대한 읍·면·동장과의 협의 ③지방자치단체의 장이 위탁하는 사무의 처리 ④지역발전과 주민의 복리증진 ⑤그 밖에 관계 법령 또는 조례·규칙으로 정하는 사항을 규정하고 있다(제2항).

주민자치회에는 조례가 정하는 바에 따라 대표자 1명을 포함한 위원을 둔다(제3항). 위원은 주민자치회의 회원 중에서 지역 내 주민의 대표성을 고려하여 주민자치회가 선정하며, 명예직으로 한다(제4항). 주민자치회의 재정확보책임과 지방자치단체의 행·재정 지원(제6항), 주민자치회의 정치활동금지(제5항), 주민자치회끼리 주민자치협의회 구성(제7항) 등을 규정하고 기타 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례범위 안에서 주민자치회의 규약으로 정하도록 하고 있다(제8항).

2) 평가

우선 개정안의 규정 내용이 매우 모호하고 명확하지 아니하여 법률전문가로서도 이해가 되기 쉽지 않다. 가독성이 매우 낮은 문장이다. 먼저 개정안의 내용을 이해 가능한 언어로 바꾸어 본다.

가장 난해한 문장은 제1항이다. "주민은 ...주민자치회를 구성하여 운영할 수 있다." 여기서 주민이 누구이고 주민자치회가 누구로 구성되는 지가 문제된다. 먼저 앞의 주민은 전체로서 주민이라고 해석해야 문장의 해독이 가능해 진다. 다음 여기서 주민자치회는 누구로 구성되는 지가 문제된다. 두 가지 해석이 가능하다. 하나는 주민자치회를 주민전체의 한 기관으로서 주민의 일부로 구성되는 것으로 이해할 수도 있고, 주민전체를 구성원으로 하는 단체로 해석할 수도 있다. 그 동안 시범실시를 해온 주민자치회는 전자이지만 문맥상의 해석으로는 후자에 가깝다. 하지만 제4항과 연계해서 종합적으로 보면 해석의 실마리를 찾을 수 있다. 개정안 제4항은 "위원은 주민자치회의 회원 중에서 지역 내 주민의 대표성을 고려하여 주민자치회가 선정하며..." 부분이다. 주민자치회 회원 중에서 위원을 선임한다면 주민자치회는 위원으로 구성되는 것은 아니라 주민전체로 구성되는 단체로 보아야 한다.

이렇게 보면 개정안의 다음과 같은 요지라고 해석할 수 있다. 읍·면·동마다 주민(전체는) 주민전체를 구성원으로 하는 주민자치회를 구성할 수 있다. 주민자치회는 주민전체로 구성되는 단체로서, 즉 지역사단(地域社團)으로 해석할 여지가 있다. 제2항의 주민자치회의 기능은 지역사단으로서 주민자치회의 사무로 볼 수 있다. 지역사단으로서 주민자치회에는 주민자치회가 선정한 위원으로 구성되는 회의체(이하 위원회라 함)를 구성하고, 그 위원회에는 조례가 정하는 방법에 따라 대표자 1인을 둔다고 해석할 수 있다. 지역사단으로서 주민자치회가 작동가능하기 위해서는 주민전체로 구성되는 기관으로서 회의체가 있어야 하지만 개정안에서는 이에 관한 규정이 결여되어 있다. 개정안 제25조는 주민자치회가 그 위원회 위원을 선임하는 절차가 결여되어 있다. 제8항에 의해 당해 지방자치단체의 조례로 정하는 범위안에서 주민자치회 규약으로 정하면 되겠지만, 주민자치회 규약을 누가 어떻게 정하는지에 대한 규정이 없어 실현하기가 어렵다. 또한 주민자치회의 기능 중 "읍·면·동의 행정기능 중 주민생활과 밀접한 사무에 대한 읍·면·동장과의 협의"(제2항 제5호)하도록 하는 규정으로 미루어 보면 시장·군수·구청장의 하급기관인 읍·면·동의 행정기능은 원칙적으로 주민자치회의 기능은 아니고 그 중에서 주민생활과 밀접한 사무에 대해서만 주민자치회의 협의기능이 수행된다는 것인데 읍·면·동장과 주민자치회의 관계는 명확하지 않다.

더구나 제25조 어디에도 주민자치회의 자치권을 인정하고 있는 내용이 없다. 또한 주민자치회의 위원회가 결정한 것을 어떻게 이행하는지에 대한 언급도 전혀 없다. 따라서 주민자치회의 법적 위상이 무엇인지도 분명하지 않다. 주민자치회의 기능도 궁극적으로 본다면 소속 지방자치단체인 시·군·구의 사무가 된다. 즉, 주민자치회는 고유한 사무도 갖지 않는다. 고유한 사무도 없고, 고유한 재원도 없고, 자치권도 없는 주민의 단체를 풀뿌리자치라고 부르는 것은 무리가 있다. 불명확한 부분이 너무 많아 조례와 규약으로 커버할 수 없는 부분이 적지 않다. 이 개정안이 통과되는 경우에 실현과정에서 적지 않은 혼란이 초래될 것으로 본다. 개정안의 내용은 매우 불명확하고 내용도 부실하며, 목적과 수단간의 관계도 납득하기 어려운 수준이다. 이에 개정안 제25조는 폐기되어야 하며 새로운 내용으로 개정안을 제출해야 한다. 이는 대단히 중요한 문제이므로 다시 논의하기로 한다.

4. 지방의회의 역량 강화 및 인사권 독립

1) 개정안의 내용

지방의회의원의 의정활동을 지원하기 위하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에 정책지원 전문인력을 둘 수 있다고 규정하여 지방의원에 대한 보좌인력을 둘 수 있는 근거를 마련하였다(개정안 제41조). 또한 시·도의회의 경우 그 소속직원에 대한 인사권을 시·도의회 의장에게 부여하였다(개정안 제102조 제2항).

2) 평가

① 지방의원 보좌인력

먼저 의원보좌인력(정책지원 전문인력)을 둘 것인지에 대해서는 그동안 찬반의견이 팽팽하게 대립하여 왔다. 지방의원들은 의원보좌인력을 둘 것을 꾸준히 요구해 왔으나 학계와 시민사회에서는 반대의견이 많다. 서울시를 비롯한 여러 지방자치단체에서 그 동안의 다양한 형태의 지방의원 정책보좌인력을 개인별로 배정하여 의정활동을 지원한 적이 있었다. 이들 보좌인력들은 정책활동보다는 의원의 개인적 활동을 지원하는 경우가 많아 여론의 비판을 받은 적이 있다. 스웨덴이나 스위스 등 많은 나라에서는 지방의원은 물론 국회의원에 대해서도 개인 보좌인력을 배정하지 않고 있는 점, 보좌 인력이 의원과 주민간의 직접적인 접촉을 오히려 차단할 우려도 있는 점 등을 감안하면 반드시 바람직한 것인지에 대해서는 재검토가 필요하다. 상임위원회별로 전문인력을 활용하여 정책지원을 받을 수 있도록 하는 것이 더 바람직할 수도 있으므로 심층적인 논의가 필요하다.

② 지방의회소속직원에 대한 인사권

지방의회 소속직원에 대한 인사권 독립의 문제는 오랫동안 지방의원들은 물론 학계나 시민사회에서도 요구해 왔던 사안이다. 집행기관에 대한 견제기능을 보장하기 위해서는 의회직원에 대한 인사권을 지방의회의장이 행사하는 것은 당연한 것임에도 불구하고 그동안 주무부서인 행안부가 인사권 독립요구를 미루어 왔다. 이번 개정안에서는 광역의회에만 인사권독립을 인정하고 기초의회에 대해서는 현행대로 인사권독립을 인정하지 않고 있다. 기초의회나 광역의회나 똑같은 문제이다. 그럼에도 불구하고 개정안에서 광역의회만 인사권의 독립을 인정하고 기초의회에 대해서는 이를 제외한 것은 아무런 논리적인 근거나 실제적인 이유가 없다. 이점에서 개정안의 의회사무직원에 대한 인사독립은 반쪽 개혁에 불과하고 기초의회를 경시한 것으로 보인다.

5. 지방자치단체의 조직 자율성 확대

1) 개정안의 내용

개정안은 시·도의 경우 필요 시 특정한 사무를 담당하는 부시장·부지사를 1명 또는 2명을 추가로 둘 수 있도록 해서 부단체장에 대한 인사자율성을 부분적으로 확대하고 있다(개정안 제122조).

2) 평가

부단체장의 숫자에 관한 문제는 기초 지방자치단체나 광역지방자치단체나 다르지 않다. 그럼에도 불구하고 광역자치단체장만 1-2명의 부단체장을 더 둘 수 있도록 하고, 시·군·자치구에 대해서는 적용하지 않고 있어 부분개정에 그쳤다고 본다. 광역의 경우에도 부단체장의 증원한계를 엄격하게 법률로 규정하여 탄력성보다는 경직성을 드러내고 있다. 지방자치단체의 조직과 인사는 지방자치의 가장 기본적인 사항이므로 각 지방의 구체적인 상황에 따라 다양하게 정할 수 있도록 여지를 남겨두는 것이 바람직하다. 더구나 시·군·구도 그 규모나 특성이 다양함에도 불구하고 획일적으로 1명으로 규정하고 있는 것은 지방의 현실적인 요구와 부합되지 않는 측면이 있다. 외국 사례를 보더라도 부단체장의 숫자는 지방마다 달리 할 수 있도록 재량을 주고 있다. 부단체장의 정원에 대해서는 조례로 정할 수 있도록 위임하는 것이 바람직하고, 구태여 한계를 두고자 한다면 5명 이하 또는 7명 이하 등과 같이 좀 여유 있게 규정하는 것이 바람직하다. 법률로 상한선을 정하는 대신에 부단체장 정원을 조례로 정하도록 하고 증원을 위한 조례개정은 주민투표를 거치도록 하여 주민에 의한 통제를 강화하는 것이 바람직하다. 개정안은 이점에서 지나치게 경직되어 있고, 시·도에 한정된 개정안이라는 점에서 대단히 미흡한 수준이다. 이 개정안에서도 기초지방자치단체는 경시되고 있는 것으로 비추어 진다.

6. 특별지방자치단체의 도입

1) 개정안의 내용

지방자치법 개정안 중에서 가장 큰 비중을 차지하는 것이 특별지방자치단체의 도입에 관한 부분이다. 개정안 제2조 제3항과 제11장(제195조 내지 207조)에서 규정을 하고 있다. 먼저 특별지방자치에 관해서 개정안 제2조 3항은 "제1항의 지방자치단체 외에 특정한 목적을 수행하기 위하여 특별자치단체를 설치할 수 있다. 이 경우 특별지방자치단체의 설치 등에 관하여는 제11장에서 정하는 바에 따른다.". 첫 번째 문장은 현행법과 같으나 두 번째 문장에 차이가 있다.

다음으로 특별지방자치단체는 "2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때에는 특별지방자치단체를 설치할 수 있다."고 하여 제2조 제3항을 구체화하고 있고 이어서 제11장에서 설치절차(제195조), 특별지방자치단체의 구역(제197조), 특별자치단체의 규약과 기구 등을 규정한다. 조직으로는 의회(개정안 200조)와 집행기관(개정안 제201조)을 둔다. 이어서 경비부담 등 운영, 가입탈퇴에 관한 규정을 두고 있다.

2) 평가

현행 지방자치법에서 지방자치단체의 종류로서 특별지방자치단체를 규정하고 있었으나 그 설치·운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다(제2조 제4항). 그럼에도 불구하고 지금까지 이에 관한 대통령령을 정하지 아니하여 특별지방자치단체가 무엇인지에 대해서 논란이 심하였다. 지방자치단체조합을 특별자치단체라고 하는 견해도 있었고, 미국의 학교구와 같은 특별구가 이에 해당한다는 견해도 있었다. 개정안에서는 지방자치법 제11조에 규정한다고 개정했다고 해서 개정안 제11장에 규정하는 것이 특별자치단체가 된다고 볼 수 있다.

먼저 내용에 대한 평가를 하기 이전에 특별지방자치단체의 개념에 대해서 평가를 한다. 지방자치법은 종전처럼 지방자치단체조합은 그대로 둔 채 별도로 특별지방자치단체를 규정하고 있다. 그런데, 개정안의 특별지방자치단체는 지방자치단체를 구성원으로 하여 규약에 의해서 설치되는 지방자치단체간의 협력조직이라는 점에서 지방자치단체조합과 차이가 없다. 논리적으로 보면 제11장에 규정된 광역행정을 위한 '지방자치단체연합'을 특별지방자치단체로 부른다면 같은 성질의 지방자치단체조합도 특별지방자치단체조합이라고 해야 한다.

문제는 개정안 제11장에 규정된 내용을 특별지방자치단체로 부를 수 있겠는지 여부이다. 특별지방자치단체도 지방자치단체이다. 지방자치단체는 그 지역의 전체주민을 구성원으로 하는 지역사단이다. 이에 대해 제11조에서 규정하는 지방자치단체연합은 구성원을 지방자치단체로 한다. 즉, 주민을 구성원으로 하는 지역사단이 아니다. 따라서 이러한 조직을 특별지방자치단체라고 부르는 것은 개념의 혼란을 초래하고, 일반 지방자치단체의 자치권이나 운영을 왜곡시킬 위험이 있다. 따라서 제11장에 규정된 내용을 특별지방자치단체라는 개념으로 표현해서는 안 된다. 차라리 지방자치단체연합이라고 부르는 것이 바람직하다. 제2조 제3항의 특별자치단체는 개념이 모호하고 실체가 없기 때문에 지방자치에 대한 혼란과 왜곡을 방지하기 위하여 삭제하는 것이 더 바람직하다고 본다.

다음으로 이러한 형태의 지방자치단체연합이 잘 작동해서 목적을 달성할 수 있을 지에 대해서는 지금 단계에서는 확신하기 어렵다. 지방자치단체간의 협력체라는 점에서 지방자치단체조합과 동일하고 목적사업의 범위만 다를 뿐 본질적으로 동일한 구조에 의해 운영된다. 지방자치단체조합이 제대로 운영되지 못한 것과 동일한 이유로 제11장에 규정된 지방자치단체연합도 잘 작동하지 않을 우려도 없지 않다.

7. 기타 개정안

1) 개정안의 내용

앞에서 논의한 것 외에도 개정안에는 다음과 같은 것이 포함되어 있다. 주민감사청구제도개선, 주민에 관한 정보공개, 윤리심사자문위원회 설치, 지방자치단체장 인수위원회 설치, 중앙지방협력회의 설치, 지방자치단체에 대한 감독수단 강화, 대도시 특례 등을 들 수 있다.

주민감사청구제도는 외부통제를 강화하는 것으로서 지방분권의 관점에서는 큰 의미가 없다. 주민에 대한 정보공개는 이미 정보공개법에서 지방자치단체의 공개의무를 규정하고 있고, 지방자치단체도 정보공개조례를 가지고 있어서 개정안으로 큰 의미가 없다. 행자부에 관련부서가 늘어날 뿐이다.

단체장 인수위원회도 반드시 필요한지에 대해서 의문의 여지가 있고 필요하면 조례로 설치하도록 하면 될 것이고, 개정안으로서 큰 의미는 없다.

중앙지방협력회의의 설치도 그 동안 유사한 형태로 운영해 본 경험으로 미루어 큰 의미는 없으며 의견교류 내지 개별 지방자치단체의 민원을 전달하는 자리로 전락할 위험도 있다. 큰 역할을 기대하기 어려운 기구를 설치하기 위해 별도의 법률을 제정할 필요가 있을지 의문이다.

지방자치단체에 대한 감독을 강화하기 위한 개정안도 지방자치단체의 적법성 회복을 위한 의도로 볼 수 있지만 지방자치단체에 대한 중앙정부의 간섭이 과중해 질 우려도 있다.

대도시 특례조항도 이미 현행 지방자치법에 규정되어 있으나 인구 100만 이상의 대도시를 특례시로 하고 관계 법률에 따라 행·재정운영과 감독상 특례를 둘 수 있도록 하고 있다. 특례는 이 규정이 없어도 관계 법률에서 규정하면 되므로 지방자치법 개정안으로서는 특별한 의미는 없다. 한 가지 지적할 것은 이러한 특례를 지방자치단체의 인구규모만 기준으로 획일적으로 할 것인 지에는 의문의 여지가 있다. 인구규모에 따라 지방자치단체를 서열화하는 것에 문제점이 없는지 심도 있는 논의가 필요하다.

IV. 개정안에 보완되어야 할 사항

앞에서 개정안을 항목별로 내용을 살펴보고 평가를 해본 결과 개정안은 '지방자치법전부개정법률안'의 명칭과는 부합하지 않게 의미가 큰 개정내용을 거의 없고 내용적으로도 문제가 많다. 지방분권을 위해서 반드시 개정해야 할 사항은 개정안에 포함되지 않고, 별로 의미가 없거나 바람직한 방향의 개혁과는 거리가 먼 내용이 적지 않다. 개정안이 시대가 요구하는 지방분권에 기여하기 위해서는 적어도 다음 과제는 포함되어야 한다. 다음에 제시하는 과제가 지방자치법에 포함되지 않으면 개정법률안으로서 큰 의미가 없다.

1. 지방입법권의 확대

자치입법권의 강화는 지방정부의 자치기관으로서 위상정립을 위한 기본적인 과제이다. 현재의 지방자치는 국가가 법령으로 지시한 정책을 지방자치단체가 하급기관으로 수행하고 있는 것이 불과하다. 만약 법령대로 업무수행을 하여 잘못된 결과가 나와도 지방의 책임이 아니라 지방에게 지침을 내린 법령을 정한 국가의 책임이 된다. 따라서 지방자치의 본질적인 요소를 이루는 자기책임성에 배치되고, 타자책임을 강요하는 것이 된다. 특히 문제되는 지방자치법 제22조 단서의 문제이다.

현행 지방자치법 제22조(조례)

지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

헌법이 개정되지 않은 상황에서 지방자치법 제22항 단서를 삭제할 수 없다는 논리가 있을 수 있으나 학설상으로는 이 단서조항이 지방자치를 보장하는 헌법에 위반된다는 주장이 매우 유력한 학설이다. 또한 우리와 유사한 방식으로 지방자치를 보장하는 나라에서도 우리의 지방자치법 제22조 단서와 같은 규정을 두고 있는 나라는 없다. 본 단서조항은 오히려 법원으로 하여금 지방자치단체의 입법권을 협소하게 해석하도록 영향을 미친다. 다른 선진국과 마찬가지로 본 단서조항을 삭제하여 학설·판례의 자연스러운 발전에 맡기는 것이 바람직하다. 스위스나 일본의 경우처럼 보다 적극적으로 입법을 통하여 주민의 권리제한이나 의무부과, 벌칙을 조례에 근거하도록 하는 것이 바람직하다. 이에 헌법개정전이라도 다음과 같이 지방자치단체의 입법권을 강화하여 지방의 정책결정을 자기책임하에 할 수 있도록 해 주어야 한다.

현행 지방자치법	개정안의 제안
제22조(조례)지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.	제22조①지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. ② 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정하는 때에는 조례에 근거해야 한다.

이러한 요구에 대해서 진영 행안부장관은 2019년 5월 2일자로 다음과 같은 답변을 보내왔다.

이러한 답변은 행안부가 헌법과 지방자치법을 잘못 이해하고 있음을 의미한다. 헌법 제37조 제2항의 취지는 국민의 기본권을 제한하는 경우에 법률에 근거가 있어야 함을 의미한다. 지방자치법은 헌법 제37조 제2항이 요구하는 법률이다. 따라서 지방자치법에 주민의 권리제한이나 의무부과를 조례로 할 수 있는 근거를 마련하면 이에 근거하여 조례를 제정할 수 있다. 이 경우에 조례에 대한 위임규정은 헌법재판소(1995. 4. 20. 선고, 92헌마264)나 대법원(1991. 8. 27. 선고, 90누6613 판결)도 천명했듯이 포괄적 위임으로 족하므로 앞에서 제안한 개정안처럼 지방자치법을 개정하면 헌법 제37조 제2항이 요구하는 조례제정의 법률적 근거가 될 수 있다.

또한 진영 장관은 정부가 추진한 헌법개정안의 내용을 왜곡하고 있다. 대통령이 2018년 3월 26일에 국회에 제출한 헌법개정안에서 지방자치단체의 입법권에 대해서는 개정안 제123조 제1항에서 다음과 같이 제안하고 있다.

"지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 주민의 자치와 복리에 필요한 사항에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다."

진영 장관의 답변처럼 현행 헌법에 "법령의 범위 안에서"를 조례를 제정할 수 있도록 한 것을 "법률에 위반되지 않는 범위에서'로 개정할 것을 제안한 것은 사실이다. 하지만 법률적으로 해석해보면 같은 의미로 동어반복에 불과하다. 개정안으로서 의미가 없다. 왜냐하면 범령의 범위 안에서는 당연히 법령에 위반하지 않는다는 의미를 가지는 것으로 이미 대법원이나 헌법재판소가 해석을 하고 있기 때문이다. '법령'을 '법률'로 바꾼 것에서 의미를 찾으려 하겠지만 그것도 무의미하다. 왜냐하면 개정안에서 말한 '법률'은 헌법 제75조나 제95조에 따라 제정된 명령(대통령령이나 총리령, 부령 등)을 포함하는 의미이다. 따라서 표현만 달라졌을 뿐 실제로 지방자치단체의 입법권이 강화된 것은 없다. 동어반복에 불과한 것을 자치입법권의 확대한 개정안이라고 왜곡하고 있다.

더욱 심각한 문제는 헌법개정안의 단서조항에 있다. 주민의 권리제한이나 의무부과는 법률의 위임이 있어야 한다고 함으로써 법률의 위임이 없으면 어떠한 권리제한이나 의무부과도 불가능하게 되었다. 이는 현행 지방자치법 제22조 단서를 헌법조항으로 옮겨놓은 것이다. 이는 지방자치법으로 지방자치단체의 입법권확대 시도를 헌법개정으로 봉쇄하여 대못을 박기 위한 개정안이다. 즉, 지방자치단체는 아무리 현실적인 필요가 있어도 국회가 조례제정을 위한 근거법률을 제정하여 위임하지 않으면 조례를 제정할 수 없도록 하려는 것이다. 이는 다른 말로 하면 지방자치단체는 국가 법률을 통하여 시키는 조례만 제정하고 그 외에는 조례를 제정하지 말라는 것이다. 지방의 입법권을 철저하게 봉쇄하여 지방의 손발을 묶는 개정안이다. 지방자치법 제22조 단서도 악법으로 폐지하라는 요구가 빗발치고 있는데 이를 헌법에 규정하여 지방자치법을 개정할 수 없도록 차단하려는 의도이다. 지방분권에서 자치입법권이 차지하는 비중이 70% 내지 80%를 차지하므로 대통령의 헌법개정안은 지방분권을 강화하는 것이 아니라 지방분권의 싹을 잘라버린 것이 된다. 만약 대통령의 헌법개정안이 통과되었다면 지방분권을 원천봉쇄되고 중앙집권은 완결되는 결과를 가져왔을 것이다.

진영 장관은 헌법개정안이 지방입법권의 강화를 봉쇄하고 있는데도 헌법개정이 되지 않아서 지방자치단체의 입법권을 확대할 수 없다고 답변한 것은 진실을 왜곡한 책임회피에 불과하다. 지방자치를 실시하고 있는 나라 중에서 대통령의 헌법개정안처럼 지방자치단체의 입법권을 이렇게 철저하게 봉쇄하고 있는 나라는 없다.

2. 마을자치의 재도입

한국의 지방자치역사에서 치명적인 실수는 읍·면자치를 폐지하고 군자치로 전환한 것에 있다고 본다. 읍·면자치를 폐지함으로써 풀뿌리 자치는 실종되었다. 주민생활이 주민의 결정에 좌우되는 자치체험과 자치책임을 학습하지 못하고 있다. 시·군·구자치하에서 주민은 실명(實名)으로 구체적인 생활정치의 주체가 되지 못하고 익명과 통계숫자로 존재하고 정치 내지 권력정치의 추상적인 객체가 되어버린다. 주민은 거대규모의 시·군·구 자치제하에서 수동적이고 무책임한 관리대상으로 전락한다.

국민주권을 국가차원이나 시·도나 시·군·자치구 단위에서 직접 실현하는 것은 현실적으로 어렵다. 주민들이 자신의 문제를 직접 결정하고 책임을 지는 국민주권의 실현은 좁은 공간인 마을단위에서 비로소 가능하다. 누구나 다 공감하는 것처럼 군자치를 풀뿌리자치라고 볼 수는 없다. 주민들과 거리가 너무 멀고, 생활공동체로서 주민의 개관가능성이 높지 않기 때문이다.

우리나라에서 마을자치의 실종은 민주주의의 위기와 때를 같이 한다. 5.16 군사정변으로 지방자치가 중단되고 잠정적으로 읍·면자치를 폐지하고 군자치를 도입한 것에서 비롯된다. 지방자치를 부활하는 과정에서 읍·면·동 마을자치에 대한 논의가 있었지만 일단 지방자치를 실시하는 것이 시급하여 기존의 군자치를 기초자치로 승계하였다. 풀뿌리자치의 부활에 대한 요구가 높아지자 정부는 1999년부터 주민자치센터와 주민자치위원회를 설치하여 무마하려고 시도하였으나 심각한 한계를 드러냈다. 이명박정부는 2010년에 '지방행정체제개편에 관한 특별법'에서 종전의 주민자치위원회를 주민자치회로 개편하도록 규정하였다. 2013년부터 현재까지 시범실시를 하고 있다. 주민의 자치의식과 책임감이 크게 증대되지도 않았고, 지역발전과 주민생활향상에 크게 기여하지도 못하고 있다. 이점에서 지난 20년간의 주민자치회와 주민자치회의 실험은 성공적이라고 평가하기 어렵다. 그럼에도 불구하고 행정안전부는 지방자치법 개정안에 주민자치회를 포함시켜 법제화를 시도를 하고 있다.

개정안에서 제안된 주민자치회는 지방자치의 요소를 갖추지 못하고 있다. 지역사단으로서 주민이 결여되어 있고, 고유사무와 고유세원을 갖지 못하여 자기결정과 자기책임성이 없어 명칭과는 달리 자치가 없다. 일부주민의 참여제도로서 의미가 전혀 없는 것은 아니지만 지방자치로서 주민자치와는 거리가 멀다.

풀뿌리 지방자치를 실현하기 위해서는 선진국처럼 읍·면·동 단위에서 마을자치를 도입하여야 한다. 이를 위해서 지방자치법에 제2조에 지방자치단체의 종류로 읍,면,동을 추가하는 입법조치가 필요하다. 특히 읍·면·동 마을자치의 기구로 지방의회를 반드시 두어야 하는 것은 아니며 주민 수가 2만명 이하인 경우에 주민총회로 지방의회를 갈음할 수 있도록 하는 것이 주민의 직접적인 자기결정을 실현하기 위해서 바람직하다. 지방자치단체장에게 권력이 집중되어 여러 가지 부작용이 나타나고 있는 만큼 집행기관의 구성도 읍장, 면장, 동장의 독임제로 운영하는 것보다는 5-9인으로 구성되는 합의제 집행기관을 읍·면·동의 헌장으로 채택할 수 있는 방안을 생각할 수 있다. 또한 읍·면·동세로 재산세를 공유세원으로 해서 읍·면·동이 일정세율을 부과할 수 있도록 하고, 주민세를 읍면동의 독립세원으로 전환하는 등 풀뿌리 지방자치단체로서 읍·면·동의 재정확보방안을 생각해 보아야 한다.

5.16에 의해서 파괴된 마을자치를 부활해서 모든 국민이 그 능력에 따라 공동체문제의 해결에 직접 참여하기 위한 자유공간으로서 기초공화국을 마을자치를 통하여 실현해야 한다. 그것이 국가전체의 민주주의를 공고히 하고 국민행복을 증진시키는데 얼마나 큰 기여를 하고 있는지 실증적인 결과를 스위스나 미국, 북유럽 등에서 우리는 보고 있다. 이들 선진국에서 할 수 있다면 우리도 할 수 있다. 선진국에서 다하고 있는 마을자치를 버리고 우리만 왜곡되고 변질된 자치아닌 자치를 법제화해서 강행하려는 것은 우리 국민의 자치능력과 정치능력을 무시하는 오만한 발상이라고 하지 않을 수 없다. 선진국에서 보편적으로 실시하고 있는 마을자치제도를 도입해야 한다. 지방자치법 개정은 이를 위한 것이어야 한다.

3. 주민투표법의 전면개정

지방의회와 국회에 대한 국민신뢰가 바닥이다. 국회에 대한 신뢰는 모든 공공기관 중에서 꼴찌다. 국회를 조금이라도 신뢰를 한다는 국민은 15%에 불과하다. 국민의 85%는 국회를 조금이라도 신뢰하지 않는다는 것이 된다. 지방의회 신뢰도는 조사된 것이 없지만 지방의회를 폐지하라는 목소리도 적지 않다는 점에서 국회보다 높지는 않을 것이다. 대의민주주의에 대한 심각한 위기다. 지방의회나 국회가 해야 할 일은 하지 않고, 하지 말아야 할 일을 골라서 하기 때문이다.

주민대표기관을 주민이 통제하는 장치가 주민투표제이고 주민발안제이다. 주민투표는 지방의회가 잘못 의결한 조례나 결정을 주민이 주민표결로 폐기시키는 제도이다. 일종의 비상브레이크라고 할 수 있다. 이에 대해 주민발안은 지방의회가 주민이 요구하는 조례나 결정을 하지 않는 경우에 주민들이 직접 안건을 발안하여 주민표결로 결정하는 것을 의미한다. 주민에 의한 비상가동장치라고 할 수 있다. 이러한 제도를 도입한 스위스나 미국에서는 의회가 활동을 함에 있어서 주민의사가 최우선의 기준이 된다. 의회의 결정이 주민투표에 의해 폐기되지 않도록 신중을 기하고, 주민발안에 의해 의회가 주도권을 상실당하지 않도록 하기 위해 주민들의 의사를 의회의 결정에 반영하게 된다. 이런 제도 덕분에 스위스에서는 의회에 대한 신뢰도가 66%에 이른다.

우리나라에도 주민투표법이 2004년부터 실시되었다. 지난 15년간 전국 243개 지방자치단체에서 겨우 8건 실시되었다. 그나마 주민이 지방문제에 제기한 것은 3건에 불과하다. 어렵게 도입된 제도가 왜 이렇게 작동하지 않을까? 제도설계가 잘못되었기 때문이다. 주민투표법에는 주민투표가 없다. 주민표결을 주민투표로 오해하고 있다. 그래서 서울시 무상급식이나 경남진주의료원 폐지가 조례에 의해 결정되었지만 조례를 폐기하는 주민투표 대신에 무상급식실시나 단계적 실시를 제안하는 편법적 주민발안이, 진주의료원재개원을 요구하는 주민발안이 주민투표의 이름으로 제기되었다.

조례에 대한 주민투표가 제기되어 반대표가 많으면 조례는 소급하여 폐기되고 주민이 원하지 않았던 결정은 없었던 것으로 되어 원상회복이 된다. 이에 대해 지방의회의 결정에 대해 주민발안이 제기되어 가결되더라도 주민투표와는 달리 지방의회의 결정은 새로운 주민결정이 효력을 발생할 때까지 유효한 것이 되고 정당화된다. 원상회복이 되지 않는다. 주민통제에 공백이 생기게 되고 시간도 많이 걸린다.

현행 주민투표법의 주민투표는 주민투표가 아니다. 주민투표의 이름으로 주민발안만을 규정하고 있다. 주민투표와 주민발안의 차이를 제대로 알지 못한 채 주민투표법을 제정한 것이다. 브레이크와 악셀레이터를 혼동한 것이다. 주민투표법을 전면적으로 개정하여 이러한 오류를 바로잡도록 해야 한다. 주민투표법의 근거법인 지방자치법 제14조는 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다고 하면서 주민투표의 대상·발의자·발의요건, 그 밖에 투표절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정한다고 하여 주민투표가 무엇인지를 규정하지 않고 있다. 지방자치법 제14조를 개정하여 주민투표와 주민발안에 대한 규정을 하여야 한다. 현행 지방자치법의 주민투표는 주민표결(Volksabstimmung)을 의미하고 있을 뿐이다. 주민표결의 원인에 주민투표와 주민표결로 구분하여 규정하도록 지방자치법 제14조를 개정하고 그에 맞추어 주민투표법을 주민투표와 주민발안에 관한 법률로 개칭하고 구체적인 내용을 규정해야 한다.

그럼에도 불구하고 행안부의 주민투표법 개정안은 이와 같은 근본적인 문제는 손도 되지 않고 오히려 개악시키고 있다. 특히, 주민투표개표를 위한 최소투표율 1/3을 폐지한 대신에 가결요건으로 유권자 전체의 1/4찬성을 요구하고 있다. 이렇게 되면 주민투표의 경우 투표율이 1/3인 경우 투표자의 75% 이상이 찬성해야만 가결된다. 투표율이 25%가 되지 않으면 투표자 100퍼센트가 찬성해도 안건은 부결되는 결과가 된다. 주민발안의 경우는 반대결과가 생긴다. 어느 경우에나 불합리하다. 직접민주주의의 메카인 스위스에서는 주민표결의 결정요건을 투표자의 과반수로 규정하고 있다. 표결에 참여하지 않는 소극적 주민보다 적극적으로 참여한 주민의 의사를 존중한 것이다. 적극적 참여인센티브를 부여하고 있는 스위스의 입법례가 훨씬 설득력이 있다.

주민투표법은 지방세를 비롯한 공과금이나 예산, 행정기구나 공공시설 등 가장 중요한 지방문제에 대해서는 주민투표나 주민발안을 할 수 없도록 규정하여 무용지물로 만들고 있다. 주민에 의한 통제를 위해서는 이러한 대상의 제한도 폐지해야 한다.  아예 주민투표법의 표제를 '주민발안과 주민투표에 관한 법률'로 개칭하고, 주민발안과 주민투표를 구분하여 각각 규정하고 대상제한도 철폐하고, 절차요건도 간소화해야 한다. 그래야 주민투표와 주민발안이 활성화되고, 지방의회는 모든 활동에 주민의사를 의정활동에 충실하게 반영시키려고 노력하게 될 것이다. 이에 따라 지방의회에 대한 신뢰도 높아질 것이다.

4. 지방선거 정당공천 폐지

진영 행정안전부장관은 취임 100일을 맞이하여 한 언론사와 인터뷰에서 “기초단체장과 기초의원 정당공천제는 실질적인 지방분권과 자치를 위해 반드시 폐지돼야 한다”는 입장을 밝혔다. 지방분권전국회의를 비롯한 시민사회와 학계에서 20여년 전부터 지방선거에서 정당공천폐지를 주장해왔다. 지방선거 정당공천폐지는 문재인 대통령도 2012년 대통령 선거에서 정당공천폐지를 공약하였고, 자유한국당의 박근혜후보도 마찬가지로 공약하였던 내용이다. 그 동안 시종일관 지방선거 정당공천제 폐지를 주장해왔던 지방분권전국회의는 진영행정안전부 장관이 주무장관으로서 지방선거 정당공천 폐지를 천명한 것을 높이 평가하고 환영과 지지를 보낸다.

각종 여론조사에서 국민의 70%정도가 지방선거에서 정당공천폐지를 요구하고 있다. 그럼에도 불구하고 그동안 국회에서는 선거법을 개정하지 않고 있다. 정당공천이 지방정치를 주민을 위한 것이 아니라 지역구 국회의원을 위한 것으로 왜곡시키고 있다는 것을 전 국민은 잘 알고 있다. 정당공천에 목줄이 달린 지방정치인들은 주민에게 충성을 하는 것이 아니라 사실상의 공천권자인 지역구 국회의원에게 충성을 다하기 위해 노력하고 있다. 이로 인하여 지방정치는 중앙정치에 예속되고, 주민의 복리보다는 지역구 국회의원의 정치적 이익이 지방정치를 좌우해왔다. 국회의원들도 정당공천제를 통해서 전국적인 국가문제는 뒷전으로 하고 지엽적인 지방문제에 몰두함으로써 국회의 본래 기능도 충실히 수행하지 못하고 있다. 정당공천제도는 지방자치를 망치고 있을 뿐만 아니라 중앙정치도 망치고 있다. 지방정치를 살리고, 중앙정치도 살리기 위해서는 지방선거에서 정당공천제도는 반드시 폐지되어야 한다.

행안부 장관의 기초지방선거 정당공천 폐지는 많이 늦었지만 반드시 실현되어야 할 지방분권의 핵심과제이다. 지방선거 정당공천폐지는 지금 행정안전부가 추진하는 어떤 지방분권정책보다도 중요한 지방분권과제이다.

V. 맺는 말

문재인 정부는 연방제수준의 지방분권을 핵심적인 국정과제로 내세웠다. 광범위한 국민적인 지지를 받았다. 그것은 문재인 정부가 주장했기 대문이 아니라 시대가 지방분권을 요구했기 때문이다. 모든 일을 중앙정부가 결정하려다보니 어느 한 가지 결정도 제대로 된 것이 없게 되어 국가의 문제해결능력이 현저하게 떨어졌다. 문제가 해결되지 않는다는 것은 국민이 고통이 해결되지 못하고, 국민이 불행하다는 것을 의미한다. 문재인 대통령은 후보자 시절은 물론 대통령에 취임하신 이후에도 기회가 있을 때마다 연방제수준의 지방분권을 추진하시겠다는 약속을 하였다. 그런데, 2018년 3월 이후 더 이상 이러한 발언은 찾기 어렵다. 만약 이러한 변화가 지방분권을 포기하거나 지방분권에 대한 의지의 약화를 의미한다면 문재인 정부는 시대적 요구를 외면하는 것이 된다. 시대정신을 잘못 읽고 있다는 것이 된다.

2018년 10월 30일 경주에서 문재인 대통령은 "243개 지방자치단체 하나하나의 성장판이 열려야 대한민국 전체가 성장할 수 있다."고 했다. 또한 2019년 올해 1월 10일 기자회견에서 "지역의 성장판이 열려야 국가경제의 활력이 돌아온다."고 했다. 전적으로 공감을 한다. 미래학자인 토플러는 지식정보사회에서 국가가 지방을 이끌어 가던 시대는 끝났다고 했다. 대신 지방이 혁신의 실험실이 되어야 한다고 했다. 이를 위해서는 지역주민과 지방정부가 지역발전을 위해 무슨 일이든 결정하고 실천할 수 있어야 한다.

그런데 헌법과 지방자치법은 지역주민과 지방정부가 일을 할 수 없도록 지방의 손발을 묶어 놓고 있습니다. 지방자치법은 제22조 단서에서 "주민의 권리제한이나 의무부과를 위해서는 법률의 위임이 있어야 한다"고 규정하고 있다. 지방정부에게는 국가의 위탁조례만 즉, 하청조례만 허용한다는 의미이다. 지방정부는 국가가 시키는 조례만 제정하고, 자발적인 조례는 금지하고 있다. 이는 결국 일을 하지 못하도록 헌법과 법률이 지방의 손발을 묶는 족쇄가 되고 있다. 지역성장판을 열어 지역을 발전시키고, 국가발전을 위해서는 지방의 손발에 채워놓은 족쇄를 풀어서 마음껏 일할 수 있도록 해주어야 한다.  이를 위해서 헌법을 개정해서 지방입법권을 보장해주는 것이 가장 바람직하지만, 그 이전이라도 지방자치법이라도 개정해서 제22조 단서를 삭제하고, 주민의 권리제한이나 의무부과, 벌칙을 조례로 할 수 있도록 해야 한다(조례유보).

마을자치도 반드시 선진국수준으로 실현되어야 한다. 변질되고 왜곡된 마을자치가 아니라 제대로 된 풀뿌리자치단체로서 마을자치를 보장해야 한다. 마을자치를 통해서 주민들이 지역공동체문제를 결정하는데 직접 참여함으로써 자치를 체험하고, 그에 대한 책임을 스스로 지는 성숙한 시민으로 성숙될 기회를 보장해야 한다. 풀뿌리자치가 없는 지방자치는 기초가 허약한 건물과 같이 취약하다. 국가에서 민주주의도 풀뿌리 자치의 경험이 없으면 지켜내기 어렵다. 이점에서 이제로도 왜곡된 '주민자치' 대신에 선진국에서의 검증된 마을자치를 제대로 도입해서 발전시켜야 한다. 전통적인 읍·면 자치단체를 재도입하고 동자치단체로 확산해야 한다. 이러한 내용이 빠진 지방자치법 개정안은 지방분권에 대한 시대적 요구를 담지 못하고 있다. 이를 전부개정안이라고 하는 것은 실질에 부합하지도 않는다. 지금이라도 여기서 검토한 개정안의 미비점을 보완하여 새로 제출해야 한다.